摘要：美国的航天产品贸易在商务部管控时期仅列入“商品管控清单”，相对还比较宽松，纳入《国际武器贸易条例》进行管控之后，对其管控范围、出口登记、申请制度、审批程序、审批政策以及违规责任等都作出了相对严苛的规定，加之国际贸易管控的各项压力，一度造成了美国航天产品国际贸易份额的严重下滑。中国必须以此为鉴，进一步规范军民两用产品贸易、优化操作程序和保密管理、建立健全贸易管控机构、加快管控标准立法，努力实现对于我国航天产品贸易的有效管控。
关键词：航天产品；国际贸易；管控法律
中图分类号：DF961
文献标识码：A
文章编号：1001-5981（2012）04-0028-04
在美国，对航天产品贸易行为进行管控的法律法规大致可以分为三个层级。最高层级是《美国法典》中对航天产品贸易行为提出的原则性管理政策和法律框架，对航天产品贸易行为在联邦法律层次上进行宏观把握，并赋予总统根据实事发展随时调整管控制度的权力；其次是国会立法，包括《出口管理法》、《武器出口控制法》等，由国会根据当前国内外情况和相关政策进行的立法，以确保管控制度与现行国家政策保持一致；最后是法律框架，由具有航天产品贸易管控权的行政机关根据现有立法和相关情况制定，包括具体管控程序、争端解决和责任承担在内的详细管理规章，如商务部的《出口管理规章》、国务院的《国际武器贸易规定》等。在过去的几十年里，国家安全因素与贸易经济利益的矛盾在美国表现得尤为明显，随着国内外形势的不断发展变化，对于航天产品的贸易管辖权也在商务部与国务院之间出现了多次的徘徊，相应的法律规定也不断调整。
一、商务部管辖下的美国航天产品贸易管控
第二次世界大战后，国际格局进入了长时间的冷战阶段。美国为打击苏联以及其他社会主义国家，于1949年制定了专门针对社会主义国家的《出口控制法》，对出口苏联等社会主义国家的特殊产品实行出口管控，并从而形成了长期的管控模式。1979年以后，美国管控商品出口的《出口控制法》得到了进一步的完善，不再仅仅针对社会主义国家，而是形成了对具有双重用途的产品和技术出口实施管控的常规性法律。自此，美国国会将过去的《出口控制法》正式更名为现在的《出口管理法》，并授权美国商务部对商品的出口行为，特别是一些特殊商品的出口行为进行全面管理，形成了美国对外贸易管控的主要法律框架。由于航天产品大多数被认为是具有双重用途的产品，自然必须受到美国《出口管理法》的管控。
随着航天产品贸易行为的不断增加，美国商务部根据美国《出口管理法》的相关规定，于1996年3月出台了具体管理产品和技术出口，包括卫星等航天产品出口的《出口管理规章》，并规定由美国商务部出口管理局具体负责对卫星等航天产品的出口管理。商务部《出口管理规章》的正式出台，标志着美国航天产品贸易管控体制的初步成型，在法制层面上为美国航天产品贸易的健康发展奠定了重要基础。
美国商务部《出口管理规章》对产品和技术出口的管理主要表现为一份“商品控制清单”。清单中包括商业卫星在内的航天产品，被作为第十类特殊商品，必须接受《出口管理规章》的严格管控。但是，对于“商品控制清单”上的十大类型产品，商务部的管控程度并不相同；对于出口到不同国家的同种产品的管控，《出口管理规章》也分别进行了不同的规定。根据核不扩散、导弹技术、生化武器、反恐怖主义、犯罪控制、国家安全、以及地区稳定七大因素，《出口管理规章》除了列明“商品控制清单”外还列明了“国家图表”，详尽说明了对于不同国家的产品出口控制细则，明确了航天产品在对不同国家进行出口的过程中是否需要受到《出口管理规章》的管辖。也就是说，当出口公司需要与他国进行航天产品贸易时，只需要对照“国家图表”，就可以初步确定对该国出口航天产品是否需要向商务部提交许可申请。
美国国家安全是商务部《出口管理规章》对航天产品进行出口管控的最主要依据。军民两用产品和技术的出口一直是美国对外贸易的敏感地带，美国总统可以基于安全的考虑随时禁止或削减双用途产品的对外出口。另外，对外政策和国内资源短缺情况也是商务部对航天产品进行贸易管控的重要原因。基于美国与世界不同国家复杂而多样化的外交关系，《出口管理规章》也随着美国对外政策的不断变化适时调整着对特定国家的出口控制标准。在国内资源短缺的情况下，对于短缺资源的出口则尤其需要加以管控甚至禁止，以保证国内资源需求的满足。
当然，航天产品贸易涉及的领域相当广泛，商务部对航天产品贸易的管辖绝不可能是单方面的。虽然对于航天产品贸易的出口申请由商务部负责审批，但该权力的行使还必须与国防部、能源部、运输部、中央情报局等相关部门协调进行，由各行政机关根据本部门的职权范围进行职责和权力的分配，任何一个部门都有权力在理由充分的前提下否决商务部的审批。如果相关政府部门在某一问题上产生不可调和的异议，则可能还需要美国其他行政部门的出面协调，甚至上报美国国会进行决断。
但是，在商务部管辖下的美国航天产品贸易管控，无论其具体管理规范如何变化，都只是将包括商业卫星在内的航天产品纳入“商品控制清单”进行出口管控，相对于后来美国国务院制定的《国际武器贸易条例》下的贸易管控还是相对宽松的。
二、《国际武器贸易条例》下的美国航天产品贸易管控
作为美国联邦法律的《美国法典》对航天产品的出口管控起着最高指导作用。美国航天产品贸易管控纳入国务院的管辖范围之后，其关于“武器进出口控制”的规定就重新明确了航天产品贸易的基本管控原则，对航天产品出口是否对国家安全、武器竞争、恐怖主义等造成影响做出了原则性规定，并明确了确定“军品控制清单”等内容，为美国进出口商进行航天产品贸易提供了有效的行动指南。在进行“武器进出口控制”的法律框架下，国会经过长期讨论，最终制定了《武器出口控制法》，确定了美国对国防产品、技术或服务进行出口控制的各项程序、违法责任承担及其他法律规则，并明确规定了“军品控制清单”的具体内容，将卫星及其相关航天产品通通纳入“军品控制清单”之内，为美国现行航天产品贸易的规范管理奠定了重要的法律基础。
在美国，对于国防产品、技术或服务贸易的出口管控主要是由国务院负责管辖的。为有效行使其管控权责，美国国务院针对国防产品、技术或服务贸易控制的具体情况，在国会制定的《武器出口控制法》的基础上进一步制定出了更加详尽的《国际武器贸易条例》，对美国国防产品、技术或服务贸易的开展，在制度的具体操作层面上做出了详细的规定，由国务院政治与军事事务管理局下的国防贸易控制办公室具体负责执行。纳入“军品控制清单”之后的航天产品贸易，必须接受国务院《国际武器贸易条例》的严密管控，因而进入了比较严苛的管控阶段。
1、管控范围。根据美国《国际武器贸易条例》的规定，进出口企业在与美国进行航天产品贸易之前必须首先申报国务院批准后方能进行。但是，《国际武器贸易条例》对于航天产品出口的控制范围相当宽泛，对美国航天产品贸易的顺利进行造成了一定的负面影响。在美国“军品控制清单”中，“卫星系统和有关设备”被列为第十五类控制产品。该类管控产品不仅包括商业通信卫星、导航卫星、遥感卫星、科学试验卫星等主要航天产品，还包括与之相关的各分系统元器件、零配件、支架、接口硬件、地面支持设备、测试设备、航天燃料、备用物件以及固体燃料的轨道机动发动机等。另外，与第十五类管控产品相关的所有技术信息和资料也均被列入了出口管控范围之内，任何与航天相关的信息交流都被视为出口而进行管控。
2、出口登记。美国制造的卫星或零部件要出口到国外。在进行申请或谈判之前就首先要向国务院国防贸易控制办公室进行出口登记，未经登记的贸易行为不得申请许可，更不可能获得审批。也就是说，出口登记是美国航天贸易的必经程序，任何美国航天产品制造商、服务贸易提供者以及航天技术交流人员在进行航天贸易之前，甚至在与国外进口商进行接触与沟通之前就必须到国务院进行登记，否则就将涉嫌操作违规，出口许可申请也不可能顺利进行下去。
3、申请制度。美国航天产品出口许可主要涉及两方面的协议，即“技术支持协议”和“生产制造许可协议”。美国进出口企业在获得航天产品出口许可的同时，必须要向国务院国防贸易控制办公室同时提交两项协议，并分别获得批准，才能够获得对于航天产品的对外贸易资格。一般情况下，国务院同时批准了对于某项航天产品贸易的上述两项协议，也即意味着该项航天产品获得了国务院批准的出口许可证。但是，该两项协议是相互独立的，一项协议获得批准并不意味着另一项协议也获得了批准或必然获得批准。另外，一个出口项目的获准往往涉及到好几个不同的“技术支持协议”，这些“技术支持协议”必须全部获得国务院的批准，申请单位才能最终获得对于该航天产品的出口许可证。对于“技术支持协议”和“生产制造许可协议”，国务院国防贸易控制办公室都有标准文本可循，申请者必须严格按照要求提交协议，缺少必备要素则协议无效，更不可能获得批准。
4、审批程序。美国国务院对于航天产品贸易的审批程序十分复杂。根据需要出口航天产品的不同性质及其出口对象国的不同，还必然涉及到与包括国防部在内的其他行政部门的相互协调。根据《国际武器贸易条例》的规定，国务院国防贸易控制办公室在收到许可申请之后，必须在50到60个日历日之内将申请书及其相关协议的副本送交其他政府部门进行审查，如果涉及导弹技术，各部门的协调时间还可适当延长30到45个日历日。另外，如果出口的航天产品属于“特殊军用设备”、“主要国防设备”，或者贸易合同金额超过五千万美元、最终用户属于美国法律禁止的国家或区域，则对于该项航天产品的出口许可申请还必须上报美国国会进行审批，时间至少需要增加55个日历日以上。对于那些需要总统特批的贸易许可申请，审批程序则更加复杂，甚至有可能被国务院国防贸易控制办公室无限期拖延处理。
5、审批政策。美国对于出口到不同国家的航天产品，其管控力度并不是一视同仁的。在审批政策上，美国将航天产品进口国分成“北约成员国”、“主要的非北约成员国”、“从事恐怖活动的敌对国家”以及“实施武器禁运制裁的国家”四个不同的层次，并确立了程度不同的四种管控模式。“北约成员国”和“主要的非北约成员国”在美国严苛的航天产品贸易管控制度中享受着相当的优待。该类国家在申请航天产品出口许可证时可以免除部分严格的审批程序，甚至申请可以多次使用的卫星或卫星元器件的出口许可，从而大量减少对于航天产品出口许可的审批时间，提高出口效率。对于“从事恐怖活动的敌对国家”以及“实施武器禁运货制裁的国家”，美国政府则往往采用全面禁止的方法，不批准上述国家从美国进口航天产品的任何许可申请，并随时更新和公布禁运政策以及禁运单位和个人的黑名单。
6、违规责任。对于违反上述规定的企业或个人，国务院《国际武器贸易条例》不但明确规定了相应的民事或刑事责任，同时还规定了十分严厉的处罚措施。一旦一项进出口行为被认为违反了国务院《国际武器贸易条例》，违规者就将不得不面对来自条例规定的巨额罚款。同时，国务院国防贸易控制办公室也将在未来的三年时间之内不再接受任何来自该违规者或违规单位的出口许可申请。如2003年美国波音公司与休斯电子公司在与中国进行的一次航天贸易行为中被认定违反了《国际武器贸易条例》，国务院国防贸易控制办公室经过审查，对美国波音公司与休斯电子公司做出了罚款3200万美元的处罚决定。基于航天产品贸易的特殊性，国务院国防贸易控制办公室对于违规单位或个人的处罚几乎没有任何法律救济途径。国防贸易控制办公室拥有广泛的自由裁量权，无论是司法审查程序还是行政救济程序对其单方面作出的处罚决定都很难产生影响。
三、美国航天产品贸易的国际管控
在美国国内法对其航天产品贸易行为进行有效管控的同时，美国与其他国家签订的双边或者多边协议对其航天产品贸易的顺利进行也产生着十分重要的影响。
“常规武器和双重用途商品及技术的出口控制瓦森纳协定”（以下简称“瓦森纳协定”），源自于1994年之前的“巴黎多边控制统筹委员会”（以下简称“巴统”），“巴统”于1995年12月19日成立，总部设在维也纳。1994年之前，美国主要通过与“巴统”国家的合作对航天产品贸易进行国际管控。冷战结束之后，国际间的出口控制程度减弱，“巴统”也随之失去了其存在的基础。“巴统”解散之后，有关国家意识到对敏感产品实行长期出口管控的必要性始终存在。于是，前“巴统”成员国联合俄罗斯等国，在原“巴统”的基础上重新建立了“瓦森纳协定”，旨在通过成员国间的信息情报制度，达到常规武器和双用途物品及相关技术转让的监督和控制，防止该类产品破坏世界和平与稳定。包括美国在内的各成员国，必须通过国内立法的形式对“瓦森纳协定”范围内的航天产品进行严密管控，并就向非成员国出口的航天产品与成员国进行信息交换。根据该协定，美国可以自行决定是否允许或拒绝转让某项航天产品，并在自愿基础上向协定的其他成员国通报有关信息，协调控制出口政策。信息交换仅限于向非成员国的出口，成员国间的贸易无需通报。
1987年4月16日，《导弹技术控制制度》在美国、日本、加拿大、英国、法国、德国以及意大利的发起下成立，旨在防止可运载大规模杀伤性武器的导弹和无人驾驶航空飞行器及相关技术的扩散。在后来出台的《国际武器贸易条例》中，美国将《导弹技术控制制度》下的产品目录全盘归入“军品控制清单”，使得《导弹技术控制制度》与《国际武器贸易条例》一起，对美国的航天产品出口产生着共同的管控作用。美国唯一提出保留的是，对于某项航天产品贸易过程中所发生的技术转移是否属于《导弹技术控制制度》的控制范围的判断，属于美国的绝对管辖范围，其他国家或组织均无权干涉。
另外，核供应国集团、澳大利亚集团等国际组织的相关规定，对美国航天产品贸易管控制度的形成也具有非常重要的指导意义。美国与特定国家之间签订的针对航天产品的双边贸易协定，则更加可以直接运用于与该国之间进行的全部或特定贸易行为，成为美国与该国之间进行航天产品贸易活动的指导性原则。
但是，就美国而言，当国内法与国际条约发生冲突时，国内法是要优于国际条约而适用的。尽管美国宪法规定，国际条约与国会立法的地位平等且仅次于宪法，但美国历来批准国际条约的实践都明确指出了当国内法与国际条约发生冲突时国内法优先的基本立场。由此我们可以得出，目前美国对于航天产品的贸易管控，主要还是在以《国际武器贸易条例》为核心的国内法的框架下进行的，国际条约或协议，仅仅作为一种调节和补充手段影响着美国航天产品贸易。
四、美国航天产品贸易管控的前景分析
在目前的管控体制下，美国航天产品贸易自由化的前景似乎并不容乐观。基于对国家安全因素的担忧，美国国会需要对航天产品的出口实现更为严格的管控。《国际武器贸易条例》出台之后，管控体制虽然已经更为严苛，但却同时对美国的空间产业造成了严重的负面影响。
在《国际武器贸易条例》管控下的美国，其国际航天产品贸易份额出现了严重下滑，已渐渐失去主导地位。国务院武器贸易控制办公室由于人员有限、缺乏相关专业知识以及对美国国家安全的担忧等原因，一度导致了航天产品出口许可申请的大量积压，不少国家最终只能选择取消订单，从而降低贸易风险。许多外国进口商因惧怕《国际武器贸易条例》所造成的拖延成本和处罚风险，越来越多的选择了与欧盟等美国之外的航天产品制造商合作。国际市场上甚至开始大力研发和推销不含任何美国零部件的航天产品，以期其贸易行为不受美国《国际武器贸易条例》的约束，从而大大降低空间贸易成本。
众所周知，空间贸易的特殊性主要表现在其涉及高新科学技术，特别是军事高科技技术，为保证国家安全与世界稳定，各国不得不将其纳入严密管控之中。但事实上，涉及金额巨大也是航天贸易的又一重要特征，空间产业的蓬勃发展必将为国家带来更加强盛的国际竞争力。以全面禁止的方式试图换来国家安全，其实是不明智的。一旦失去国际市场，美国的航天产业就只能够完全依赖美国军方的订单来维持运转，发展空间狭窄。失去了与国际市场的联系，停滞不前的航天产业最终必将落后于世界，同样不利于美国国家安全的维护。在这个意义上，大力发展航天产业，占领航天贸易国，际市场，才是对美国国家安全的最有力维护。
但是，《国际武器贸易条例》颁布以后，特别是“911”事件之后，美国将其国家安全放到了更为重要的位置。为此，几乎每一个美国公民都已为维护国家安全而付出了更多的代价。在可以预知的情况下，美国要迅速转变态度几乎是不可能的，对于航天产品贸易的严格管控还必将长期存在。
美国的航天产品贸易份额虽已出现严重下滑，但基于质量、价格、技术等因素的考虑，还是有不少外国进口商愿意忽略《国际武器贸易条例》所带来的风险，毅然选择与美国合作。毕竟，美国航天产业的优势不容忽视，针对航天产品贸易所存在的问题，美国各方也在积极的探索改革方案。虽然美国目前的航天产品贸易管控制度相对比较严苛，但随着国际空间活动商业化的进一步发展，美国必将不断调整相关管控标准与审批程序，开放美国航天产品贸易市场，在维护国家安全的同时，将航天产品贸易下滑的损失降到最低。
五、美国航天产品贸易管控对中国的启示
美国航天产品贸易管控制度经过长期发展，虽存在问题，却也保证了其航天产品贸易的稳步进行。在空间活动商业化不断演进的今天，中国对于航天产品的贸易需求正在持续扩大，如何实现国家对于航天产品贸易的有效管控、推动航天产品贸易的健康发展，已然成为影响我国空间活动商业化发展的一项重要课题。结合美国航天产品贸易管控制度的相关经验，笔者认为，要实现我国对于航天产品贸易的有效管控，必须从以下几个方面努力。
1、进一步规范军民两用产品贸易。航天产品往往科技含量较高，分类巨细，且大多数属于军民两用产品。军民两用产品不同于一般商品，它既可作为特种物资服务于军事领域，又可作为普通商品流通于民间。其特殊性就决定了航天产品贸易必然与国家安全以及世界和平与稳定紧密相关。实现我国航天产品的规范化贸易，是实现航天产品自由化贸易的根本前提。在市场经济的推动下，我国军用和民用技术相互转化，技术与产品不断创新，技术兼容进一步加深，军民两用产品出口创汇能力不断增强。只有在加快制度建设的前提下，实现我国规范化的军民两用产品贸易环境，才能使航天产品贸易的参与主体在进行贸易行为时，有法可依、有据可循，加快我国航天产品贸易的自由化步伐。
2、优化操作程序，强化保密管理。优化航天产品贸易的操作程序，可以大量节省出口经营者申请出口许可的时间，从而降低经营者的出口成本，保证对外贸易的平稳开展。同时，优化航天产品贸易的操作程序也有助于提高行政机关工作效率和监管效能，更加集中于对敏感程度较高、扩散风险较大的物项和技术的出口管制。当前，我国对于航天产品的贸易管理制度还并不完善，产品中包含的知识产权和部分军事技术难以得到很好地保护，可能会造成严重的权利被侵犯和泄密事件。我国必须在加强航天产品规范化贸易的同时。持续努力强化贸易过程中的保密管理，才能保证我国航天产品贸易的快速健康发展。
3、建立健全相关管理机构。目前我国对于航天产品贸易的管理与控制还停留在比较笼统的阶段，军民两用产品进出口管理机构没有随着军工企业和经济体制的转轨而相应调整和完善，只强调产品和技术的转化以及开发利用，贸易管控部门却始终权责不明。然而，有效的出口管制措施是维护国家安全和实现防扩散目标的重要手段，健全的贸易管理机构则更是实现国际进出口有效管控的重要基础和实现载体。航天产品贸易在国家的贸易领域具有一定的特殊性，其管理机构也必然需要拥有一些特殊权利、使用一些特殊程序。在航天产业不断发展的今天，国家应当尽快建立健全专门针对航天产品的贸易管理机构，实现贸易管理机构的优化调整，才能使我国对于航天产品贸易的相关管控制度真正落到实处。
4、加快法制进程，统一管控标准。我国关于空间活动的规定种类繁多，但真正意义上的空间法律却并不存在，空间立法仍处在数量少、层级低的阶段，无法满足我国蓬勃发展的航天事业与产品贸易的需要。航天产品涉及范围广、产品性质特殊，其投资、出口目的和对象的多重性，使制定统一贸易标准规范成为一项繁杂的工作。因此，制订统一的空间物项贸易控制标准，建立起一个全面科学的航天产品出口控制体制，有利于对航天产品贸易进行规范化管理。目前，只有加快法制进程，统一管控标准，才能使我国的航天产品与其他国家的航天产品一样公平公正的进行自由贸易，维护我国航天产业在世界航天产品贸易市场上的合法权益。
5、积极融入国际出口管控机制。对于航天产品等敏感物项实施进出口贸易管制，有利于维护国际和地区的和平与安全，符合国际社会的共同利益。国际社会经过长期不懈的努力，已建立起一个相对完整的敏感物项进出口管控体系，为维护世界和地区的和平与安全发挥了积极作用。中国要在国际航天产品贸易市场上占有一席之地，积极参与多边出口控制国际机制将是一项必然选择。近年来，中国对航天产品及相关设备和技术的出口颁布了一系列行政法规，采纳了包括许可证管理制度、最终用户和最终用途证明、全面控制原则等在内的国际通行规范和做法，促使了中国从行政管理向法制化管理的转变。只有积极融入国际出口管控机制，采取与国际社会相一致的航天产品贸易管控政策，并在两用物项和技术的出口管制方面与国际通行做法接轨，才能真正提高我国航天产品的国际贸易竞争力。
责任编辑：饶娣清