摘 要: 体育管理体制是体育的管理机构设置和权力划分的制度。我国传统体育管理体制是历 史的选择,它在机构设置上存在 “体制性的管理缺位”、权力划分上存在权力高度集中于 政府、管理上则又造成了“体制缺位性管理”的诸多现象。体育管理体制新的发展方向应该 重视政府、民间、市场三类管理和服务的组织发展,推动形成一个三分的体制架构。
关键词:管理体制;机构设置;权力划分;发展方向
中图分类号:G812.3 文献标识码:A 文章编 号:1007-3612(2010)09-0009-04
Analysis of Chinese Traditional Sports Management System
SUN Yuexia1, YUAN Dan2
(1. College of Sports Science, Qufu Normal University, Qufu273165, Shandong China;2. Beijing Sport University, Beijing 100084,C hina)
Abstract: Sports management system regulates the setting of the administrative institutionand the division of power. The traditional Chinese sport management has been e stablished for a long time. In terms of the institution settings,it lacks inst itutional management. In terms of the division of power, the power is overce ntralized in the government. And the management lacks rational institution. Th e new development orientation should give more importance to the development ofthe government, public and market and relative management and services to facil itate a triangle system.
Key words: management system; institutional setting, division of power , orientation of development
体育管理体制是体育管理的机构设置、权力划分、运行机制等方面的体系和制度的总称 [1]。中国传统的体育管理体制的创立与选择因其独特的历史背景,形成了其机构 设置与权 力划分上自己的特点。可以这样说,正是中国传统体育管理体制的特点造就了有中国特色的 体育发展模式。以往,对中国体育众多问题的研究追本溯源都可以从管理体制上找到答案 ,因而对中国体育管理体制的根本问题的研究就显得尤为重要。
1 中国传统体育管理体制的创立背景
一个国家或地区的体育管理体制往往是在其经济、政治、文化、历史等多种因素的影响 下自然发育形成或者人为选择设计的结果。中国传统的体育管理体制则明显是后者。19世纪 中叶,西方列强以其坚船利炮打破了中国社会的闭关自守,西方体育虽然作为一种“强势文 化”传入中国,但是成立伊始的新中国外部直接受到西方敌对势力的胁迫(军事包围、经济 封锁、政治孤立),内部经济发展上看,城市化进程缓慢,农业为主的落后状况没有得到根 本的改变,加之中国文化中长期盛行“重文轻武”、“劳心者治人,劳力者治于人”的观念 ,社会生活中劳心者与劳力者的两极化,使人们从鄙视体力劳动者到鄙视体力劳动和一切体 力活动,因此,在这个民族的生活中,真正为个体娱乐享受和自由全面发展的体育从来很难 受到重视。以上种种因素导致了现代体育在西方自下而上发展的轨迹不可能完全复制到中国 ,也可以说新中国的大环境使得现代体育在中国的发展举步维艰。
然而,现代体育自始至终都被赋予了浓厚的政治色彩,与政治的关系密不可分。体育运 动成为了没有军事装备、没有硝烟的“战争”,竞技体育也日益成为一种国际斗争、外交活 动的工具。中华人民共和国成立之初,对一个经济相对落后、政治上受人排挤的社会主义国 家来说,在大型运动会上取得优异的成绩无疑是达到扩大国家影响力、提高自己在国际社会 的地位的捷径。可是,体育运动必须与国家的经济发展相协调,社会的物质生产水平从根本 上决定着体育运动发展的规模和速度[2]。当时体育的发展与整个经济发展一样, 都不可能 摆脱资源高度稀缺的强硬约束,不可能超越资源提供的可能性全面发展,实际的发展都不过 是在有限资源提供的有限可能性限度内实现的结果。于是,把体育作为社会公共事业来发展 ,即把体育全部纳入计划经济的政府行政和财政体制之中来发展成为我国体育发展史上的重 大战略抉择,由此建立了至今仍对我国体育产生着重要影响的、权力集中的政府行政体育管 理体制。这一选择使得体育这个在西方社会以自下而上方式发展起来的城市大众文化,在中 国变成了由国家(政府)直接领导、在国家观念指导下,自上而下的方式发展的文化。
应该说,中国的这种传统体育管理体制的选择是适应当时政治、经济及社会发展的需要 而进行的选择,是历史的选择。这种选择也使得中国体育,尤其是中国的竞技体育在短时期 内得到了充分的发展,也对振奋民族精神、提高国民建设自信心起到了不可估量的作用,这 都是这种制度选择的最直接的效果,因而,我们有必要对这种体制予以尽可能详尽的分析, 了解其内部的机构设置、权力划分、运行机制等情况,当然,我们也应该明白,通常,在自 然条件下体育是不可能超越政治经济的发展而飞速发展的,新中国成立后的几十年中国体育 事业尤其是竞技体育事业的超常规发展完全是人为设计造成的,可以说是违背了事物发展的 客观规律,必然会产生种种问题,当然,随之而来的改革也就势在必行。
2 中国传统体育管理体制的机构设置
我国传统的体育管理体制是政府行政体系的组成部分,所以它的机构设置是一个与政府 多层级结构相类似的结构。
纵向上看,我国县(区)级以上各级政府都设有体育行政管理机构,包括国务院和省、 市、县等各级地方政府体育行政管理机构的体系,它们构成了我国体育传统管理体系,而在 县级以下的基层政权或政府机构中就不再设有体育行政管理组织(图1)。
横向上看(图2),我国传统体育管理体制的架构包括政府和群众组织的两类体育管 理机构在县级以上各个层级上机构设置的模式是相同的:政府的体育管理机构指体育运动委 员会和教育行政部门中的体育管理机构,群众组织的体育管理机构包括工会、共青团、妇联 等,它们是政府行政管理活动赖以展开的五个基本工作部门。进入乡镇级,政府就不再设体 委或教育行政管理机构。
将图1与图2合并可以得到中国体育管理体制的基本模式图(图3)。
由图3可以清晰、直观地看出,在不同层级上,我国体育管理机构设置是有变化的 :以县级为界限,低于县级进入乡镇级,政府就不再设体育局或教育行政管理机构。那么, 在群众组织中存在分工明确的体育管理机构和工作人员的可能性就很小,而继续进入乡镇以 下层级,准政府机构或政府派出机构中在分工上考虑体育管理需要的可能性也很小。
应该指出,我国传统体育管理体制的机构设置显然一开始是着眼于全面推动我国体育( 包括群众体育和竞技体育)发展需要的。首先,把体育当作公共事业发展,作为各级政府的 行政事务这本身不言而喻主要是就指各级政府在其行政辖区内的体育;其次,在管理机构设 置上,各级政府的统一领导下设体育运动委员会作为协助各级政府处理行政辖区中体育事务 的工作部门,在教育行政管理机构中设体育管理机构管理学校体育,在工会组织中设体育管 理机构组织管理各行业职工体育,在青年团和妇联等组织中设体育管理机构将群众体育的发 展、组织和管理进一步深入到农村等其他活动领域的人们生活中。因此,传统体育管理体制 机构设置本身对我国体育的考虑是全面的。所以,在我国将体育设定为社会的公共事业这种 战略选择一改现代体育作为大众文化在西方国家在市场经济条件下依据市场逻辑自下而上的 发展方式,而成为在计划经济条件中以国家观念指导下自上而下的方式发展,而由此建立的 权力高度集中的体育行政体制则为我国体育的自上而下方式发展建立了组织结构的基础。我 国体育体制以及其不同于西方国家的制度文化背景大致反映了所有社会主义国家(或者说至 少是苏联)的共性。其根本原因在于社会主义国家过去一概实行计划经济,并且都把体育作 为社会公共事业发展的战略选择。
3 我国体育管理体制的权力划分
根据我国《宪法》第89条规定,国务院统一“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体 育和计划生育工作”。根据我国《地方组织法》第51条规定,县以上各级地方政府“执行国 民经济和社会发展计划、预算、管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育 事业等行政工作”。由此可见:我国体育管理权力是宪法和法律赋予各级政府的权力, 由此决定我国传统体育管理机构中各职能机构中的权力架构。
从中国体育管理体制的基本模式图(图3)上我们可以清晰看出:横向上,五个基本工 作部门的体育行政管理权集中于各级政府;在任何层级上,政府体育行政机构中主要行政官 员(如,体育局主任)由各该级行政区划的人民代表大会(国家权力机构)和政府或国家权 力的执行机构任免,他们的工作向各该级政府首长负责,其性质是协助政府首长处理该级政 府行政辖区内的体育事务,各级群众组织的负责人和其中的体育管理机构负责人另有其任免 程序,但他们的工作原则上都直属该级政府首长领导,它们相互间没有领导或被领导关系, 尤其各级体育局虽作为各级政府行政辖区内最主要的体育行政管理机构,但与同级其他机构 中的体育管理机构也不存在这种关系,因此,在每一级政府行政辖区内体育管理的权力集中 于该级政府首长。
纵向上,体育行政管理权又自下而上由下级政府逐级向上集中于上级地方政府和国务院 。虽然政府和群众组织的体育管理机构,即体育局和教育、工会、共青团、妇联等群众组织 ,各自都有从中央到地方的层级结构分别构成的系统或部门,但在各系统或部门上、下级之 间不存在任免与被任免、领导与被领导关系。因此,不同层级间整体性协调和决策的权力在 横向集中于各级政府首长的基础上,进一步集中于上级政府首长,直至中央政府或国务院首 长。
正是由于在我国体育管理机构中,在纵、横方向上,权力向政府首长的集中,所以我们 说中国体育传统体制最主要的特征就在于它是权力高度集中的政府行政管理体制。在体育管 理机构的长期运行过程中,不论本部门在纵向的上、下级之间,或在横向上不同部门的同级 机构之间,许多由某一级体育行政机构或某一其他机构牵头和领导进行的具有跨行政层级和 跨部门性质的体育工作,其性质都属于政府首长授权。所以,权力高度集中是我国体育管理 体制的主要特点。
这就是说,在国务院以下,各级府政辖区(通常称作“块”)内政府的体育行政管理机 构(体育局)、政府教育行政管理机构中学校体育管理机构、各行业的企事业单位工会,以 及各种社会组织中的共青团、妇联中体育管理机构直接接受各级政府的领导,它们的工作向 各级政府负责。在此基础上,各级政府的体育行政管理权力又自下而上收敛于上级政府。而 在上述的五个工作部门上下级之间相互联系分别形成的系统(通常称作“条”)并无领导和 被领导的辖属关系,地方工作部门接受本级政府统一领导,只有在业务上接受上级对口部门 指导。所以,在我国传统体育管理体制中,高度集中的行政权力又有“条块分割”的特点, 由于行政权利的条块分割又在不同程度上造成事(业务)权分离。
传统体育体制整体上的权力集中、条块分割、事权分离当然也是体育事业系统中的权力 架构特征。而在各级内部,在横向上,直属事业单位决策权力集中于各级体育局,各级体育 局内部实行首长负责制,各职能机构的工作向首长负责。在纵向上,下级体育局接受上级体 育局的业务指导。因此,特别应该指出的是由于管理体制中权力的高度集中和条块分割,使 各级体委首长的权力限于部门内部,只能对体委机关内部对职能机构和直属事业单位进行经 常、连续的有效领导管理。
权力高度集中、条块分割和事权分离是我国体育管理体制的三个主要特征,也是众 多体育问题产生的根源之所在。
4 中国体育传统体制的资源流动
我国体育的传统体制对全社会的体育资源的配置、流动和利用带来的影响是深刻、全面 的。在我国传统体育管理体制条件下,社会的体育资源的流向与西方国家有着根本的差异。 在西方国家社会的体育资源一贯有两个方面的来源:一是市场和社会,一是政府公共财政。 所以体育的投资主体是多元的。在我国则是政府公共财政,投资主体是一元的由各级政府财 政拨款。
西方国家市场条件下,个人主体(广大群众、居民)的体育需求与他们进行体育消费的 经济支付能力相结合所形成的有效需求不仅是体育发展、体育产业产生、发展的原因,而且 是体育、体育产业发展最重要的资源,所以,广大群众与从事体育服务生产的企业组织两者 在需求和供给相互促进的市场交换中实现的过程,构成了全社会体育资源主要的流动和增长 过程,而且社会生活中,作为个人主体的广大群众和作为社会主体的体育企业(俱乐部等) 把握了社会主要体育资源,作为国家主体(政府)只把握少量体育资源。
在我国计划经济条件下,由各级政府向各级体委的财政投资,经由它们流向各级政府体 委直属事业单位,如此建立了“政事不分”或“政事合一”的体育事业系统,在政府、政府 体育工作部门(体委)和体委直属事业单位这三者间,体委直属事业单位附属于体委,体委 本身是政府的行政工作部门,这种关系决定,由各级政府财政投入所培育的体育资源属于各 级政府。所以,国家主体把握全社会主要体育资源成为我国体育资源配置的主要特征。虽然 由各级体委及其直属事业单位构成的系统在本质上也是社会的体育服务生产系统,虽然它与 居民之间似也构成了体育服务的生产系统与消费系统两者相互对立统一的基本经济结构。但 在计划经济条件下它显然不是依据需求决定供给、消费决定生产的市场逻辑发展的,而是在 政府行政体制中根据各级政府的计划和财政投入的方式实现其发展,因此恰与西方国家相反 ,体育资源的配置不是市场经济机制而是计划经济机制,不是需求决定供给、消费决定生产 而是由供给决定需求、生产决定消费。在这种资源配置的机制中,相比之下,国家、社会和 个人三种主体之中,显然国家主体的意志在体育资源配置过程中,与我国计划经济各方面一 样,起着最权威的主导作用。
此外,从体育资源的流动方面看,因为各级政府财政对体育的投资只用于这一级政府所 辖的行政区域内,所以在条块分割的体制条件下,由这种投资就培育起来的体育资源在体制 架构的纵、横方向上都难于流动和充分利用。首先,它在任何级别的行政区划关系中,原则 上没有流动,如在国家、省、市、区(县)间,如果说有流动,其实是我们熟知的“调动” ,调动之后其归属或所有权就发生改变,不存在资源的流动使用。其次,在任何一级行政区 域内,被分配或调动的体育资源又归属一个部门一个单位,同样不存在部门和单位(如体委 、教育部门、企业和其他社会组织)间的流动使用。总之,在行政区域、部门和单位间不存 在体育资源共享的制度。
在我国由各级政府财政投入培育发展起来的体育事业系统无疑有力推动了我国体育服务 生产劳动的专业化,是我国社会分工发展带来的进步。几十年间培养了大量体育专业人员, 兴建起为数甚巨的体育设施,使我国社会拥有了以往不能比拟的体育资源。但是,我们 看到,对于我们这个人口众多的国家而言,尽管如此,体育资源不论在总量上或人均水平上 仍然不高,加之,特别是由于其纵、横流动困难又造成有限资源的利用不充分,而且其影响 主要波及群众体育。
5 中国体育管理体制的改革走向探析
就传统体育管理机构设置中县级以下机构设置缺失的情况来看,它直接造成了理论上 的“农村没有体育”的后果。正如有学者指出:20世纪50年代,几经尝试和挫折之后, 国家与社会间力量的均衡边界最终稳定在城镇与乡村这道分野[5]。因为从人口的 分布来看 ,所谓“十亿人口,八亿农民”,由于这种社会二元结构的存在,实际上也不存在对广大农 村体育必须负责的人和政府行政管理机构,各级体委坚持在农村开展的工作处于“无权无钱 ”的困难境地,成为体制缺位条件下的管理工作,成为体制缺位性的管理。
由于我国经济发展水平的约束,在我国社会二元结构中的农村,其工业化、城市化 的水平,以及与这种水平相应的人们的生活方式和价值观念,还远无可能使他们成为自发推 动体育发展的主体。而如果要以政府财政提供资源去修复体制的缺位,在我国乡、镇以下政 府的行政机构或其派出机构中建立体育管理机构,不仅在今天没有可能。即使将来我国城市 、农村差别大大缩小,二元结构造成的社会结构断裂不复存在,也无这种可能。那么我国群 众体育在今日仍占我国人口总数80%的农村的发展,似乎只能寄希望于我国社会的工业化、 城市化迅速推进。换言之,在我国农村群众体育的发展新的可能性原则上只能随着我国工业 化、城市化的推进而逐渐扩大。农村体育新的可能性主要存在于在城市化过程中与城镇紧密 联系起来的新农村。而大力推动城市化进程对于中国这样一个农业化大国来说又谈何容易, 目前中国城市化进程的速度显然还远远改变不了城乡二元制的态势[6]。换言之, 广大农村 群众体育的发展不是体育体制改革所能解决的问题,是中国社会的工业化、城市化问题,现 代化问题,是我国二元结构造成的社会结构断裂逐渐消除过程中社会文化建设问题。我们应 该将体制改革的重心置于城市,对于城市的体制和运行机制进行改革,使城市体育的体制和 运行机制登上市场经济的新水平,使这种新体制和新运行机制随着我国城市化向广大农村扩 展而扩展,逐步推向全国。
传统的政府行政管理体制权利的高度集中和条块分割的特点使得各级体委虽然作为协调 政府首长处理相应各级行政区域内体育事务的工作部门,但决策、指挥、监督、检查、协调 的权力和职能,却集中于各级政府首长,群众体育的发展寄希望于政府首长个人对于群众体 育的重视与否。而且体制的条块分割使体委系统各种跨部门的管理活动都必须经由政府来推 动,部门首长(体委主任)只在部门内部可以经常持续或充分发挥其职权的作用。这就实际 上取消了群众体育管理跨部门的全面性和在每一个部门中的系统性;体委与共青团、妇联等 组织力量的合作确实创造出一些群众体育先进单位,但这种事实本身说明这种管理又不是全 面的。
在计划经济条件下,政府的行政管理和一元化财政投资方式逻辑地规定了国家主体、政 府成为左右体育和体育产业发展最权威的力量,在体育资源高度稀缺的条件下,由国家和各 级政府在体育和体育产业发展过程中权衡利益的轻重缓急,把群众体育与竞技体育视为两个 在功能上互不相关因而边界分明,在经济上资源竞争因而相互对立的部分,长期在政府意志 主导下,以投资的倾斜支持竞技体育的举国战略体制的不断强化和扩张,支持多级竞技体育 增光体制的不断强化和扩张,导致了群众体育与竞技体育发展失衡。各级地方政府为实现自 身的利益诉求不仅付出了高昂的直接成本,同时也直接影响了群众体育的发展。
上世纪九十年代以来,伴随着市场经济的高度发展,起码在体育发展中我们已经逐渐走 出各种主体利益(国家、社会、个人)利益不可得兼的境地,在市场经济条件下,随着个人 主体、社会主体在社会经济、文化各个方面活力的加强,社会的体育发展突破了以政府的一 元化财政投资发展的局面,个人主体和社会主体的体育需求的满足已经越来越多地在市场体 制中实现,政府必须从市场体制的各种生产活动中退出,从“全能政府”变为“有限政府” [7]。温家宝总理在中国第十一届全国人大三次会议上的政府工作报告中就明确提 出了服务 型政府的方向。由此,过去我国权力高度集中的、一元化的体育行政管理体制同样也必须顺 应社会的发展,从“统治”向“服务”方向发展,完成向服务型政府的转变。政府必须从企 业的直接管理中退出,做到“政企”分开;从越来越多的事业单位的直接管理中退出,做到 “政事”分开;逐渐使过去挂靠在政府机构中的民间组织、社会团体从政府机构中分化出来 ,做到“政社”分开。诚然,体育运动的开展不能完全靠政府的推动,但是,中国的国情表 明,至少在今后相当长的时间内,政府力量对体育的管理、约束、推动也将依然是其他任何 力量无法小觑的。不得不说,从“全能政府”到“有限政府”的转换将是一个漫长的过程, 我们对此必须予以清醒且足够的认识,必须做好“长期作战”的心理准备。
4 结 语
中国传统体育管理体制是中国体育发展的一种必然选择,从历史的辩证的角度上看,中 国传统的体育管理体制的“体制性的管理缺位”与“体制缺位性管理”的问题有其产生与存 在的必然性与合理性,造成了群众体育,尤其是农村体育发展受限的问题,当然这一问题决 不仅仅是一个简单的体育管理体制问题,也不可能在较短的时间内予以彻底解决。说到底体 育管理体制不可能脱离开整个社会政治、经济体制的改革而单独进行,更不可能与上述改革 背道而驰。目前,体育管理体制改革的方向不在农村而在城市,同时力求政府由“全能型” 向“服务型”转换,重视政府、民间、市场三类管理和服务的组织发展,推动形成一个三分 的体制架构。
参考文献:
[1] 《辞海-缩印本》[M].上海:上海辞书出版社,1979:228.
[2] 卢元镇.体育社会学[M].北京:高等教育出版社,2006,6:56.
[3] 袁旦.国家社科基金重点项目《赶超型体育发展与中国体育产业结构非常规转换》相 关内容的图示改制而成.
[4] 夏海.中国政府架构[M].中国政府纵向层级结构简图改制而成.
[5] 杨晓民,周翼虎.中国单位制度[M].北京:中国经济出版社,1999.
[6] 刘泽民,著.社会主义市场经济的哲学审视[M].北京:人民出版社,2001,9.
[7] 国家体委.关于深化体育改革的意见[C].国家体委政策法规司.体育改革文件选 编(1992-1995).
[8] 郑杭生,李路路.当代中国城市社会结构[M].北京:中国人民大学出版社.