行政审批标准化工作方法与路径初探

书记在兰考调研时指出：“标准决定质量，有什么样的标准就有什么样的质量，只有高标准才有高质量”。提升政府服务水平，唯有通过制定行政审批服务标准，对部门审批事项、流程、时限、裁量权、服务方式等环节进行规范，找出存在的一些模糊地带，发现现行规定中不合理、不合法的地方，协调、优化管理程序，使管理更加精准；最大限度减少暗箱操作，最大限度限制自由裁量权，将办事流程、条件、不予批准情形、办理时限、结果等全面公开，全面接受监督，让企业、群众办事创业不再因人而异、因地而异，促使市场主体在同一个规则下平等竞争；促进审批流程固化、审批条件固化，约束和规范自由裁量权，使办事人员按照统一标准实现审批和提供服务，减少主观人为因素的影响，做到权责一致，达到“依规矩办事、按标准执行”“该办的不想办也得办、不该办的想办也办不了”的效果，既方便企业和群众办事，又巩固反腐倡廉成果；有效提升政府部门服务的水平，使审批服务质量持续稳定。

2.3 行政审批标准化是规范审批行为的有力手段

当前在很多行政审批实施中还存在审批条件不明确、审批标准不透明、审批机关自由裁量权限太大等问题。如：在审批条件中经常看见有这样的描述：“符合其他相关审批条件”“提交其他需要的材料”“听取有关部门通知”“征求相关部门意见”“满足其他相关部门要求”等随意性、不确定性、可变性的审批条件，不利于群众办事，不利于深入推进依法行政，对岗位人员操作留出了不确定自由裁量空间，也为滋生腐败提供了条件。推进行政审批标准化建设就是要在行政审批服务过程中，通过标准固化每一个审批事项的流程，提出过程环节质量要求，对外明示申请审批事项条件、材料、审批时限、收费依据等要求；对内规定内部流转审批程序、审批要求、严格规范行政裁量权，让审批权力、审批行为、审批标准在阳光下运行，真正实现阳光审批，全方位接受社会各界监督、真正做到把权力关进制度的笼子里。

3 行政审批标准化工作的路径与方法

探索建立行之有效的行政审批标准化工作方法和路径，运用标准化“统一、简化、协调、优化”的原则，以问题为导向，以建立标准体系为工具，以众多相互关联、协调的标准为支撑，以点面结合的形式，从宏观到微观，对行政审批涉及的审批业务内容、审批服务流程、审批服務方式等进行系统的管控，有效解决同一审批事项，不同人员办理条件及程序不一致、行政机关和办事群众信息不对称、办理业务流程及文书、表单不统一等问题。

3.1 行政审批标准体系建设

行政审批标准化是一项综合标准化体系建设，体系建设是一项探索和持续改进过程，务须从全局考虑，务求完胜。可先行在某一行业行政审批或相关联的多部门行政审批领域内，建立行政审批标准体系。所制定的每一项标准应紧扣主题，紧紧围绕领域内的行政审批事项开展。如质监系统，应围绕“计量标准器具核准”“计量器具型式批准”等15项权力清单事项展开，细化权力清单要求，做到一事项一标准。同时，所制定的每一项标准应与体系内的其他标准相互支撑补益，形成相互关联的有机整体，在实践运行中建立持续运行核心机制，不断完善升级体系内容，使标准体系有效支撑行政审批、管理活动事项、符合标准化活动实际需求。

行政审批标准体系应立足于行政审批业务、服务标准化，围绕权力清单管理目标，紧扣实际需求进行研究设计。首先从行政审批部门标准化目标出发，明确标准化工作的覆盖范围和标准化对象，即标准化覆盖的行政审批业务领域、涵盖的部门、涉及的业务事项和工作岗位。其次分析研究现有法律法规、工作规范及其文件组成。最后按照相关行业标准、国家标准的要求，设计符合行政审批单位自身特点、协调统一、科学合理的标准体系。如图1所示，从业务领域、标准层级、标准类别三个维度构建标准体系结构。标准体系中既要包括行政机关规范业务开展所需的标准、行政服务机构开展行政审批服务所需的标准，还应有确保其服务开展的各项管理保障标准，同时也要考虑到行政审批自身的行政特性，结合我国廉政建设，在规范业务要求及服务质量要求的同时，建立健全行政审批监督与评价考核标准体系与之相配套，使整个行政审批标准体系更加完善，相辅相成，形成有机的、系统的整体。

基于上述考虑，参考服务业标准体系建立的基本要求（GB/T 24421.1～24421.4—2009《服务业组织标准化工作指南》、GB/T 15624—2011《服务标准化工作指南》），结合我国广东省、浙江省、陕西省莲湖区等多地开展的行政审批制度改革及标准化实践，笔者认为行政审批标准体系可从以下几方面进行体系建设，标准体系结构图见图2。

（1）行政审批通用基础标准体系

行政审批通用基础标准是具有广泛指导作用的通用性、规范性文件，是其他行政审批标准制定和实施的基础，是整个标准体系中具有广泛指导意义的标准，对行政审批服务标准体系和行政审批监督与评估标准体系的建立起着技术上的保证和支撑的作用。包括标准化导则、术语与缩略语、符号与标志、文件编写规则、信息编码等。

（2）行政审批服务标准体系

行政审批服务标准体系涵盖行政审批服务过程中的行政服务机构与服务对象接触活动过程的服务规范，行政服务机构后台运营管理、服务保障等要求。包括行政审批服务规范标准、行政审批业务规范标准、行政审批工作运行管理标准、行政审批服务保障标准。

行政审批服务标准体系，是对行政审批服务质量、服务方式、服务指南、审批细则等提出的定量或定性要求，是为规范审批行为，优化业务流程，提高行政效能所制定的相关标准。如窗口服务规范、网上服务办理提供规范、网上办事大厅对接服务规范、行政审批业务手册、行政审批服务指南、××事项服务指南、行政审批工作运行管理、服务大厅环境管理、服务大厅设备运行管理等。

（3）行政审批监督与评估标准体系

行政审批监督与评估标准体系包括：行政审批事项评估标准、行政审批服务监督管理标准、行政审批满意度评价标准。它是对行政审批业务开展和服务提供的全过程及其结果进行监督检查，通过开展内部评估和外部评价，对整个标准体系覆盖的行政审批标准化活动进行有效性、规范性、适宜性的评估；通过满意度调查评价，接受服务对象的监督。通过评估、評价对达不到预期要求效果的行政审批服务进行改进，对行政审批业务、服务标准化工作的持续改进具有重要的支撑和保障作用，是政府提供持续稳定的行政审批服务质量、完善持续改进的科学管理的有效方法。

3.2 行政审批标准的研制

行政审批标准编制应本着“适用性、协调性、规范性”的原则，突出标准化、规范化、高效化特点，以问题为导向，着力解决目前存在的办理流程、文书、表单、提交材料不统一、办理流程繁杂、办理周期长等问题，解决服务对象“不知如何办，去哪里办，需要提交什么材料，什么时候可以办完”等困扰。从梳理权力清单要素，到编制审批流程、业务手册、办事指南、规范自由裁量、规范受理制度、服务方式及文书、表单、记录等环节入手，以满足服务对象要求、规范行政审批服务提供过程、提高服务质量为切入点，根据行政审批标准体系框架，有效识别标准化对象，编制相应标准。

（1）应对行政审批标准化工作本身制定标准，即《行政审批标准化管理办法》，规范行政审批标准化工作，规定标准制修订、实施等管理程序，提出《办事指南》《业务手册》的编写要求；制定行政审批事项编码；网上办事大厅对接规范等通用要求。

（2）由于行政审批涉及领域广，审批流程复杂，首先应对行政审批服务过程中的共性要素加以识别，编制服务规范，规范审批行为，避免标准内容要求重复，使各类标准协调统一，如“窗口服务提供规范”“服务礼仪”“网上服务大厅服务提供规范”“首问责任制度”“AB岗制度”等，统一规范窗口服务要求，统一窗口服务人员言行举止，统一网络服务内容及要求。

（3）规范审批流程。在遵循法定基本程序基础上，针对每一项行政许可项目进行梳理，对审批流程整合优化，实现审批流程最短、环节最少。整合优化后的各环节，对申请、受理、审批、送达等各阶段具体处理步骤予以分解和固化，按照时间顺序和工作逻辑关系，分别形成外部和内部的流程图，编制《办事指南》和《业务手册》。

——《办事指南》使用对象为申请人，因此应明确规范审批事项的审批依据、办理条件、应提供的材料、审批流程、审批时限（法定时限、承诺时限）、获证方式等要素要求，申请人依据办事指南即可准确、直观地理解和把握审批事项，清晰地知道如何办、在哪里办、咨询途径、能否获得该项审批，实现企业和群众办事“无差别审批”，实现群众对审批过程及审批结果的监督。

——《业务手册》使用对象为机关工作人员，其要素选择应包含办事指南中的要素，重点是在内部的审批流程、岗位职责、审批时限、审批人员、审批服务提供、自由裁量权的规范、监督检查等环节予以规范。

通过梳理所有事项的办理流程，细化并规范每个审批环节的操作，将审批流程标准化，申请材料规范化，准入资格条件格式化，审批条件具体化，使原来模糊、多样的办理流程清晰化、统一化、规范化。确保每一事项面前对同类申请主体实行“同标准审核”“无差别服务”，有效指导审批人员规范操作，降低了审批过程中人为因素的影响，压缩自由裁量空间。

（4）为促进各类服务规范标准的有效实施，约束这些标准的严格执行和持续改进，还应建立有效的监督管理机制，编制监督、检查管理标准，监督管理办事指南和业务手册标准实施和改进，以保障各类标准有效实施，落到实处，使服务置于公众监督之下，有利于进一步规范审批服务。

3.3 行政审批服务标准化工作路径

行政审批服务标准化工作是一项基础性、长期性管理工作，从标准的编制、体系的策划到评价改进，是一个PDCA的循环活动过程，应按时间和阶段进行规划，形成工作路径。通过权力清单的梳理、分解，有效识别行政审批标准化对象，进而针对具体事项编制个性标准，实现对整个行政审批业务流程的管控，按照标准之间的相互关联，将标准分类形成标准体系，系统地管理体系中的各类标准，从而全面地管控一级政府权限内的所有行政审批事项，通过标准的实施、评价和改进，促使标准体系持续、有效运行，以标准化手段完成对某一级政府行政审批服务的规范化管理。图3以行政审批服务标准化工作路线图的形式，以简洁的图形、表格、文字，描述行政审批标准化工作的步骤、工作路径，展示标准化相关环节之间的逻辑关系。

4 行政审批标准化实施的几点建议

4.1 加强行政审批服务标准化试点建设

行政审批标准化试点是行政审批标准化应用的探索与实践，是发现问题、解决问题、总结经验的过程。将试点单位成功的标准化工作经验向其他部门推广，模式固化，实现标准服务和管理模式的产品化输出、市场化发展。在试点单位选择上，一方面应考虑试点范围的代表性，即选取同一业务领域，涵盖省、市、县（区）三级范围同时进行试点，在地区选择上应涵盖发达地区和次发达地区。同时兼顾实施行政审批机关的垂直管理和非垂直管理两类管理机构。

4.2 加强行政审批服务标准的制修订

（1）行政审批标准化属于标准化工作的新领域，相关标准缺乏，标准体系尚待完善，我们可以将试点单位作为孵化器，总结试点成功经验和先进做法，形成地方标准、国家标准，向全国推广。

（2）随着国家行政审批制度改革的不断深入，转移、下放、取消的事项越来越多，存在着一些依据同一法律法规设立的，在省、市、县（区）均有的同一行政审批事项，但是审批标准各不相同，因而出现了相同的申请条件、不同的审批结果的现象。因此亟待在这些环节出台统一此类事项审批的地方标准或国家标准，保证审批结果的公平、公正。

（3）根据全国不同行业领域情况，在国家层面出台相关标准，规范某一项可在全国统一的行政审批标准，打破部门之间、上下级之间以及政策法规之间的障碍，实现部门审批的无缝连接，缩短审批时限，提高行政审批效率。

5 结语

本文是笔者对行政审批标准化工作方法、路径的初浅探究，希望能在我国行政审批工作环节实施标准化管理、建立标准体系建设过程中得到实践与应用。

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