◆ 中图分类号：F027 文献标识码：A
内容摘要：城市资源下乡对于弥合我国城乡公共产品断裂具有重要意义。文章认为要重视城市基础教育资源、公共卫生资源、金融资源、社会保障资源等下乡，弥合我国城乡公共产品的断裂，以实现城乡均衡发展。
关键词：公共产品断裂 城市资源下乡 城乡统筹
我国长期实行“重城轻乡、重工轻农”的非均衡发展战略，导致城乡差距逐步扩大，城乡公共产品供给严重失衡。特别是20世纪90年代以来，随着城乡结构发生深刻变化以及城乡政策的调整滞后于社会转型，农村公共产品投入愈显匮乏，由此形成城乡公共产品断裂的状况。城乡公共产品断裂，是指我国城市公共产品供给相对充分，而作为社会结构重要组成部分的农村公共产品供给却严重匮乏。本文通过分析城乡公共产品断裂的现状与原因，探索通过城市资源下乡，弥合城乡公共产品断裂的对策，为政府在促进我国城乡统筹发展和实现城乡资源共享提供决策参考。
城乡公共产品断裂的现状
（一）城乡基础教育断裂，农村基础教育资源相对缺乏
城乡基础教育的断裂，源于城乡二元教育结构、区域间经济发展水平等因素。尽管2007年全国全面实行免费义务教育，但是表现在城乡基础教育经费投入、办学条件等方面的断裂形势依然严峻。2006年，我国各项教育经费支出9815多亿，不到总人口40%的城市居民占用了70%以上，而占全国总人口60%以上的农村居民却仅占有不足30%的教育经费支出；2007年中国农村中小学危房面积达到2375万平方米，占全国校舍危房的86%。2007年城乡小学教学仪器达标学校比例差距和城乡建网学校比例差距分别达到了20.66%，46.59%，农村基础教育办学条件相对城市仍严重滞后。
（二）城乡公共卫生资源断裂，农村卫生资源匮乏
长期以来，政府在公共卫生资源的城乡配置中倾向于城市，导致城乡公共卫生资源断裂的状况。2007年，中国人均卫生总费用城市为1480.1元，农村为348.5元，城市为农村的4.25倍。城市居民人均医疗保健支出为786.2元，而农村居民人均医疗保健支出仅为246.0元，城市是农村的3.20倍。2007年城镇居民人均财政卫生支出为127.8元，而农村居民人均仅为 37.6 元。2008年，城镇居民每千人拥有的医疗卫生技术人员和床位数分别为3.8人和2.84张，而农村居民分别为1.06人和0.96张，城市分别是农村的3.6倍和3倍。
（三）城乡社会保障断裂，农村社会保障资源欠缺
改革开放以来，国家在城市建立相对完善的社会保障体系，而农村社会保障项目十分缺乏，城乡社会保障差异持续扩大，形成断裂。2002-2008年，城市养老保险参保人数从14736万上升到21891.1万，增长48.6%，而农村养老保险参保人数从5462万上升到5595.1万，增长仅2.44%，两者增长相差46.16个百分点。截止2008年，城市养老保险参保人数是农村参保人数的3.91倍。到2007年底，城市最低生活保障平均标准和最低生活保障平均支出水平分别为182.4元和102.0元，而农村方面为70.0元和37.0元，城市分别为农村的2.61倍和2.76倍。
（四）城乡基础设施断裂，农村基础设施建设严重滞后
多年来，我国城镇供水、输电、道路等公共基础设施在国家财政倾斜投入支持下不断完善，而农村的基础设施因为政府财政投入的不足导致城乡基础设施建设水平差距严重，甚至出现断裂状况。截止2006年9月，全国仍有4万个行政村不通公路，1.3万个村庄没有通电，300多个乡镇没有卫生院，60%以上的县没有标准的污水处理场，农业主灌区骨干建筑物的完好率不足40%。2007年农村每百户居民拥有电脑3.7台，而城市拥有53.8台，城市是农村的17.4倍。面对城乡基础设施投资的严重不均等，农民的生产、生活条件明显不如城市，城乡基础设施断裂问题日益严重。
城乡公共产品断裂的原因分析
（一）根本原因：我国长期的城乡二元公共产品供给体制
城乡二元公共产品供给制度首先源于城乡二元经济政策。20世纪50年代以来，在城乡二元经济社会结构和“重城轻乡，重工轻农”体制下，通过工农业产品价格“剪刀差”形式，政府索取大量农业剩余支持工业化发展和城市经济建设，政府对农业、农村的“多取”和“少予”，以及向城市倾斜的国民收入和社会利益分配格局与制度，形成了城乡有别的二元公共产品供给体制。城市居民相对更多地享受到财政投资或补贴的各种基础设施和社会保障，农村因政府投入不足则往往需要农民自身筹资来解决公共产品的供应。这种公共产品的二元供给体制反过来又强化了城乡二元经济社会结构，致使满足农村生产生活基本需要的公共产品供给极度匮乏，进一步加深城乡公共产品的断裂。
（二）政策原因：政府间事权与财权的非均衡分配
我国长期推行“重城轻乡、挖乡补城”的二元财政政策，不论是财政收入还是支出政策，均倾斜于城市居民，农村居民从政府财政中得到的公共服务远远落后于市民。实行分税制以来，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升，而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重略有上升。地方政府财权过小导致乡（镇）一级政府财力匮乏，无力为农村提供足够的公共产品。特别是伴随着农村税费制度的改革以及取消农业税政策的实施，乡（镇）、村两级组织制度外筹集财政资金的渠道基本被堵死，地方财政收入锐减，乡（镇）、村两级组织可支配的公共资源减少，使得农村公共产品供给不足的问题日益突出，从而造成城乡公共产品断裂的困境。
（三）制度原因：“自上而下”的公共产品供给决策机制
我国公共产品供给实行的是“自上而下”的决策机制，对于公共产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，而上级政府官员又是由更上级的行政机关任命，所以作为弱势群体的农民难以影响公共产品的供给决策，只能被动地接受决策机构作出的农村公共产品供给的偏好选择。干部绩效考核体系不完善会使掌握公共资源权力的决策者热衷于见效快、易出政绩的短期“硬性”公共产品，而对农村教育、公共卫生等“软性”公共产品提供不力，脱离农民的实际需要，造成农村公共产品的供给失调以及城乡公共产品供给的断裂。
（四）客观原因：农村城市化进程相对滞后
我国尚处于城市化进程之中，农村城市化相对滞后，城乡之间的经济社会发展差异客观存在。工农业产品的剪刀差以及工业相对于农业的产出收益优势导致社会经济发展资源不断向城市积聚。同时，国家一系列政策向城市倾斜，逐年增加对城市和工业建设的资金，使城市在公共产品方面优先于农村得到支持。城市优越的发展环境和完善的基础设施，吸引大量优秀人力资本和充足的金融资本，各种优势资源的集中和占有，势必对城市的经济发展具有强大的推动作用，城市财政收入也因此水涨船高，因而其具有雄厚的资金实力用来采购和消耗大量的公共产品用于自身的发展建设，对某些特定的公共产品甚至达到了垄断境遇，而农村的公共产品供给则极度匮乏，由此形成了城乡公共产品断裂。
城市资源下乡弥合城乡公共产品断裂的对策
（一）重视城市基础教育资源下乡，推动城市优质教育资源与农村共享
1.推动城市教育经费和教学设施下乡。第一，建立规范的政府间基础教育财政转移支付制度，加大教育财政转移支付的力度。政府要增加对农村教育的投入，财政政策可以适当向农村倾斜，解决农村教育经费不足的问题；第二，鼓励城市教学设施下乡支援农村教育。建立健全教育援助制度和城乡学校结对帮扶长效机制，鼓励城市富裕群体、慈善机构等单位通过援建学校、捐赠教学设备等方式，弥补城乡基础教育断裂。
2.鼓励城市优秀教育人才下乡，建立科学的教育人才资源共享机制。第一，建立城市优秀教师到农村任教的交流制度。要鼓励城市优秀教师到艰苦的农村地区支教，促进教师合理流动，充实和加强农村师资力量。第二，针对城市教育人才队伍在农村设立国家教师专门岗位，通过国家财政“买单”设立专项资金，为农村贫困地区的中小学设立国家教师专门岗位，国家公开统一从城市选拔教育人才，鼓励来农村支教的城市教育人才长期在农村支教，以此破解我国目前农村师资力量不足的难题。
（二）推动城市社会保障资源下乡，实现城乡社会保障资源的公平化
1.加大城市财政收入向农村社会保障事业倾斜的支持力度。要打破城乡分治的社会保障制度安排和政策框架，按照公共财政的要求，改变目前政府财政对农村社会保障扶持力度不足的状况。政府要调整与优化财政支出结构，逐步提高社会保障支出在财政总支出中的比重；同时在社保资金的投入方向上，也应该调整城乡社会保障资金结构，加大对农村地区的倾斜力度，政府可以参照城市社会保障资金支出加强农村的社会保障建设工作，弥补农村社会保障资源长期的历史欠帐。
2.逐步将农村社会保障纳入城乡统筹社会保障体系，实现城乡社会保障一体化。第一，要逐步对接城乡社会保障体系，先将城市社会保障体系向城市周边小城镇、中心村延伸，逐步统筹；第二，要逐步提高农村社会保障的额度。缩小城乡社会保障经费投入的差距，加大对农村社会保障事业的经费投入，实现城乡社会保障资源的公平化。
3.重视城市社会资金投入支持农村社会保障事业。鉴于目前农村社会保障筹资渠道单一化，政府可以成立农村社会保障事业专项基金，动员城市企业家、慈善组织、个人等社会力量积极捐助，多方位参与农村社会保障事业的建设，多渠道积极投资为农村输送社会保障资源，更好地推动城市社会保障资源下乡，有效弥补城乡社会保障断裂。
（三）鼓励城市金融资源下乡，实现城乡公共产品的投资对接
1.鼓励城市资本下乡投资，增加农村公共产品供给。政府应引导城市金融资本下乡为农村提供公共产品特别是准公共产品，并创造有利条件，给予政策、税收优惠，积极鼓励城市金融资金投向农村公共事业，以拓宽农村公共产品筹资渠道。可以通过委托、购买、代理等方式，把公共产品的供给转移给企业、民间团体来运作，政府通过合适的方式提供资金并对运作主体进行监管。
2.完善财政和金融体制，构建城市金融资源向农村流动的机制与渠道。要积极发展一批城乡融资服务中介机构，如贷款公司、乡村银行、农民资金互助社等新型农村金融组织。政府要大力支持城市金融资本下乡投资到上述新型农村金融组织，促进它们的发展，为城市资金农村化搭桥铺路，进一步推动城市支持农村进程。
（四）鼓励城市公共卫生资源下乡，实现城乡公共卫生资源供给均衡化
1.建立城市先进医疗设备到农村的对口支援机制。城市大医院要与农村医院建立长期稳定的对口支援和合作制度，政府要鼓励城市大医院向农村地区捐赠医疗设备设施，同时政府要加大转移支付力度，调整城乡公共卫生经费资金支出比例，以支持农村的公共卫生医疗工作。
2.建立城市公共医疗资金支援农村的援助机制。政府带动和监督来动员城市先富群体、慈善机构、医院等组织以多元化主体合作的方式援建兴办农村公益医院，或向农村公益医疗机构慈善捐款，实行医疗救助制度。也可以以税收优惠政策鼓励城市民间资本参与农村非营利性医院的建设。
3.鼓励城市卫生医疗队伍和优秀医疗人才下乡。鼓励城市大型医院的医疗人才组成队伍，不定期下乡为农村地区居民提供医疗服务，并对农村医护人员进行专业培训，提高农村医务人员卫生技术水平；要健全并落实城市卫生支农政策，对长期支援农村基层工作的城市医疗人才在职称晋升、经济待遇等方面给予适当倾斜。
参考文献：
1.蔡拔平.简论我国城乡义务教育的断裂及弥合对策[J].当代教育论坛，2006（4）
2.毛燕玲.进一步加强新农村基础设施建设的对策建议[J].经济师，2007（4）
3.何平均.城乡公共产品供给失衡的原因及对策[J].农业现代化研究，2006（6）