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[关键词]特殊制度禀赋；规制困境；规制治理结构；重构
[摘要]政府规制作为一种治理方式和制度安排，受到一国特定的制度禀赋约束。本文首先从经济、政治与法律、社会三个层面剖析了中国政府规制所面临的特殊制度禀赋约束，即“转轨期”的经济体制、尚待健全的政治与法律体制以及不发达的公民社会，然后探索了中国特殊制度禀赋约束下政府规制面临的困境，最后引入多中心治理理论分析视角，重构规制治理结构，以解决规制困境，提升规制绩效。
[中图分类号]F120 [文献标识码]A [文章编号]0257-2826(2011)09-0031-09
政府规制是现代市场经济不可或缺的制度安排，是政府经济职能的内在组成部分。政府规制赖以存在的基础是一国的经济、政治、社会等制度禀赋，制度禀赋的差异往往决定了政府规制模式和治理结构的差异，并最终影响到规制绩效。因此，在中国现有的经济、政治和社会等制度禀赋约束下，探索规制及其改革所具有的独特性，重构符合中国国情的完善的规制治理结构，从而为政府规制政策的有效性提供最终制度保障。
一、中国政府规制改革面临的特殊制度禀赋约束
制度是新制度经济学的核心概念之一。新制度经济学的代表人物诺斯认为，制度是一个社会的游戏规则或形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束，是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为。也就是说，制度是一系列对人的行为施加约束的正式或非正式规则。制度禀赋则是决定这一规则的内在要素。按照诺斯等人的观点，一个国家的制度禀赋主要包括五个要素：立法和行政制度；司法制度；习俗和其他非正式的但被广泛公认的规范；社会中标志竞争的社会利益和它们之间的平衡的符号，包括意识形态的作用；国家行政能力。制度禀赋的差异形成了经济发展和体制改革的不同制度环境，影响并决定制度安排的性质、范围和进程。
作为现代市场经济不可或缺的制度安排，政府规制同样受到一国特定的制度禀赋约束，制度禀赋决定了规制形式以及解决规制问题的选择范围、规制治理的制度现实等等。现代意义的政府规制起源于西方，是西方成熟市场经济制度下的产物。而中国真正意义上的政府规制则是伴随30多年来的市场化改革而产生的，即诞生于和成长于改革开放后由传统计划经济体制向市场经济体制转化的摸索和后者的建设过程之中。因此，中国的政府规制必然不同于西方成熟市场经济下的政府规制。这也决定探究中国特殊制度禀赋成为分析和研究中国政府规制的一个逻辑起点。
在计划经济体制下，政企不分，政府角色错位，政府通过行政命令的方式直接干预企业决策和市场决策成为传统政府规制的典型形式，其特点是“一种直接的、微观的、权力无限制的管理方式；是一种高度集权、政企不分、政事不分的管理方式”。市场化改革以来，中国经历了从传统到现代，从计划经济到市场经济，从有限开放到全面开放的转变，政府也从“全能政府”向“后全能政府”过渡。对从计划经济向市场经济转变的中国而言，政府规制是一个全新的制度，其特点、路径、目标和方式与中国经济体制的转轨相互联系，也是与政治行政体制以及法律框架紧密联系的。借鉴新制度经济学对于制度禀赋的理解，同时考虑中国目前正处于转型期的特殊阶段，我们在此将中国政府规制改革所面临的制度禀赋归结为：“转轨期”的经济体制、尚待健全的政治与法律体制以及不发达的公民社会和传统文化与价值观念影响尚存。
1、“转轨期”的经济体制。
从规范视角来看，政府规制作为政府的一项重要职能，其目的是为了克服或弥补市场失灵，其存在是以市场经济体制的存在为基础的。因此市场经济体制的发育、完善程度直接影响政府规制体系的建立和作用发挥。与西方国家成熟的市场经济体制不同，中国正处在由计划经济体制向市场经济体制转轨的特定阶段。经过30多年的改革，中国虽已建立起社会主义市场经济体制的初步框架，但计划经济体制的某些核心部分尚未彻底触动，深层问题没有完全解决，主要表现为滞后的行政管理体制改革、国有企业改革和社会信用体系建设等，这成为市场经济体制进一步改革的障碍。而长期计划经济体制的显性影响(计划经济的实践)和隐性影响(计划经济的观念)还在一定程度上制约着经济运行，甚至在一定程度上成为完善市场经济体制的阻力。因此，不完善的市场经济和政府主导的经济体制是研究中国政府规制问题必须首先面对的特殊制度禀赋。
就目前中国市场经济体制而言，更多地表现为市场不完善和与此高度相关的市场无效。从纵向看，市场化程度虽在逐年提高，但仍有较大差距；从横向看，市场化结构不均衡。一些指标如产出和流通的市场化、价格与交易的市场化已经达到70％，但另一些指标，如金融保险市场化、规则和法制化程度则不到20％。市场不完善带来的市场无效主要表现在以下方面：企业交易费用上升，比如，由于有的市场残缺，造成企业生产所需的要素不能有效地从市场获得，增大了企业的生产成本；消费者福利损失，法律的不健全和法律、制度规定的不清晰使已有法制形同虚设，导致消费者的维权不能得到有效伸张，市场化的不足也使消费者福利减少；区域经济封锁、地方保护主义使中国市场被人为地分割成“条条块块”，这既不利于平等竞争，也不利于资源的有效配置，更不利于技术进步，反而造成垄断和保护落后，阻碍开放、竞争和有序的市场形成。鉴于此，在市场不完善的领域，需要政府的力量来积极促进市场的发育，一方面减弱由于市场不完善引起的经济紊乱，另一方面，可以增加市场制度的供给，引导和促进市场的发育。从这个意义上讲，伴随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，政府主导成为一种客观必然。
在西方国家，市场经济体制在很大程度上是一个自发形成的过程，政府在这一过程中的作用主要是以间接引导的方式发生的。而中国市场化改革的起点是一个高度集中的计划经济体制，这决定了中国的经济转轨过程具有与发达国家不同的逆向过程，而且现实也决定了它不能走自然发育的过程，必须在短时间内完成。因此，在中国特定体制和历史条件下，经济转型的过程隐含着“转型一制度变迁一政府主导”的内在逻辑。而市场发育的特殊性也赋予了政府市场组织者、推动者的地位，政府的作用是努力培育和扩大市场，不仅仅是提供制度供给和安排，谋求构建启动市场运行的规则和制度框架，矫正市场失灵，而且要直接参与市场的形成和运作，实现对不完善或残缺市场机制的部分替代。因此，中国市场经济体制的形成是遵循了政府主导型的变迁路径。而且，在这一转轨过程中，政府的权力不仅没有受到有效约束，政府还习惯于用行政手段直接干预经济和主导市场，甚至滥用行政权力参与微观经济活动，排斥和限制市场竞争。
2、尚待健全的政治与法律体制。
由于政府规制涉及立法机关、规制机构、被规制企业、消费者之间直接的或间接的互动关系，因而，政府的规制过程首先表现为一种政治的和行政的过程，要依托一定的政府机构进行，这就与一国的宪政体制、行政程序等政治制度有着密切的关系。同时，政府规制也必须依据相关法律进行，完备的法律体系是实施良好规制的基础。因此，政治与法律体制成为政府规制的依存性制度禀赋。
从宪政层面上看，人民代表大会制度是中国的根本政治制度。中国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，由于全体人民不可能直接行使国家权力，因此这些权力授予由人民直接或间接选举产生的人大代表来行使。作为国家权力的终极所有者，人民有权对人大代表以及各级人大代表组成的代表大会及常委会进行监督。作为国家权力的行使者，各级人大代表及其人大机构受全体人民的委托，产生政府和法院、检察院，并对其监督。在人民代表大会制度下，全国人民代表大会是中国的最高权力机关，拥有立法权、组织权、监督权、任免权和重大问题决定权；不与行政机关、司法机关分权，但在职能上存在分工，权力机关行使立法和监督职能，行政机关担负行政管理职能，审判、检察机关分别担负审判和法律监督职能。上述制度安排充分反映了中国特色社会主义民主政治的基本框架，即人民代表大会是当代中国整个政治框架的轴心，是公民直接或间接参政的主要平台。然而，制度的规定并不等于政治的实践。在我国实际权力运行的“双轨制”环境下，立法权力在一定程度上相对于行政权力处于劣势地位，立法机构很难获得对行政权力的控制效力；人民代表大会切实行使权力、参政议政的程度还远远不够；人民代表大会只是法律上的最高权力机关，实质的权力与宪法赋予的权力尚有差距。
从立法层面上看，在西方国家，规制过程通常是由议会先通过立法形式确立特定的规制政策，然后依法建立专业化的规制机构，实施对某一产业的规制，规制改革基本上是采取“先立法、后改革”的路径。然而，中国的规制改革一直缺乏完善的法律制度和先导性的立法支持，规制法律具有典型的部门立法特征，“国家立法部门化、部门立法利益化、部门利益合法化”成为中国规制立法的基本特征。据统计，全国人大通过的法律有75％－85％是由国务院各部门提出来的，另外各行业主管部门还出台了大量的行政法规和部门规章，政府部门主导立法现象严重。行政主导的立法模式导致有关规制权的立法活动缺乏民主参与的制度安排，除了规制机构及其下属企业外，其他利益相关方基本上被排除在规制立法过程之外，其利益很难在立法中体现，规制权沦为彰显行政意志的工具。同时，当前的规制立法属原则立法，对规制的目标、规制机构的职责权限表述过于简单，缺乏可操作性。这种规制立法给规制机构以较大的自主性，而规制立法的模糊也加大了对规制机构进行监督的难度。
而就司法体制而言，在西方国家，司法审查是对规制机构及其行为效果进行监督制约的有效机制，司法机构不仅单独担负起了部分间接规制的角色，同时还有权对规制机构的决定和程序进行司法审查。在中国，政府规制缺乏充分的行政救济和司法救济制度保障，存在司法权控制弱质的现象。在规制行政执法过程中，由于缺乏完善的行政审查和司法审查制度，对于一些滥用职权和规制失职的行为缺乏有效的责任追究和民事救济，难以从根本上消除规制权滥用和行政违法行为。由于《行政诉讼法》的受案范围不涉及抽象性行政行为，因此，由抽象性行政行为引发的具体行政行为的被诉，则可以逃避问责；而且，即便司法审查可以介入，却由于司法的不够独立，对行政机构的问责也大打折扣。因此，政府规制的监督制约自然被弱化。
3、公民社会不发达，传统文化与价值观念影响尚存。
政府规制是市场经济发展的必然结果，但市场失灵并不是政府规制的充分条件。公共领域的制度安排是社会利益群体争夺权力资源的互动博弈过程中诸多社会因素相互作用的结果，而不单纯是人为设计的产物。但制度安排是“镶嵌”于民族文化传统和社会生活习俗之中的，人们对制度安排的态度取舍及其在制度变迁实践中的行为选择，都是在特定的文化价值背景下进行的。因而政府规制的有效与否还受到一国公民社会发展、传统文化和价值观念等因素的影响。
改革开放以来，中国公民社会随着市场经济和民主政治的发展而迅速崛起，各种利益集团(非政府组织)大量涌现，并且对中国的政治、经济和社会生活产生日益重大的影响。然而，以民间组织为主体的公民社会正处在生长发育阶段，还尚未定型和成熟。与西方较成熟的公民社会相比，中国公民社会的发展还存在着如下缺陷：典型的政府主导型特征；作为公民社会主体的利益集团数量比较少、发展不平衡、强弱利益集团力量对比悬殊；在影响政府规制决策的活动中，与政府关系密切的强势利益集团始终居于优势地位，弱势群体利益表达渠道不畅通，容易遭到侵蚀和损害；社会参与力量的作用有限，能够充分表达自身利益，进行合理博弈的独立、成熟、强大的消费者主体和社会组织尚未形成，中国缺少符合有效政府规制内在要求的多元化社会基础。
就文化与价值观念而言，在西方，经过古希腊、古罗马、基督教精神洗礼，以文艺复兴文化为背景的西方文化传统高度推崇自由竞争，重视个人利益，而视国家(政府)为一种必要的“恶”。在西方资本主义的发展历程中，即使有凯恩斯主义等思潮强调政府力量对于经济社会的介入，但总体上都是以充分发挥市场作用、保障个人的经济权益为主旨的。因此，制定相应法规，严格约束政府的力量，保护市场机制不受政府强制力的“侵犯”，也就成为西方文化环境下的必然要求。而在中国，传统文化将集体、国家、社会的利益放在首要的位置上，政府在国家经济社会事务中一直扮演着重要的角色，对政府力量的盲目迷信与崇拜，也部分地内化于人们的道德体系和行为规范之中，政府崇拜和权力至上成为中国传统政治文化的主流之一，而“行政至上”与“行政全能主义”等观念迄今历久不衰。因此，崇尚国家干预、过度依赖政府、乃至盲目扩张规制权的观念十分显明，而信赖市场机制、依赖社会自治、限制并控制包括规制权在内的政府权力的意识却严重匮乏。这直接导致规制法律自身缺乏对控制规制权的有效制度设计，而且更高层次、更大范围的制约机制，如司法审查制度也迟迟不能推行。
二、特殊制度禀赋约束下的规制困境
从制度环境之于规制治理结构的制度安排创新而言，中国的特殊制度禀赋成为政府规制改革的基本约束条件。受到市场经济的完善程度、宪政和法律体制、公民社会的发展以及特定社会的传统与文化等多种因素的影响与制约，中国的政府规制基本是一个以政府为中心的单向规制过程，表现出“政府主导型”特征。在这一模式下，规制机构往往集行政权、准立法权和准司法权于一身，规制者行为缺乏合理制约，规制权力大、范围
广，规制过程不透明，政府规制面临诸多困境，这使得规制绩效受到严重削弱。这诸多规制困境主要表现为：
1、规制参与方力量不均衡，缺乏对规制者的有效制约。
政府规制主体不仅包括直接参与规制过程的规制机构和被规制企业，也包括间接参与规制过程的立法机构、司法机构、消费者以及非政府组织(如行业协会)等。立法机构赋予规制机构行使规制职能的权力并对其实施监督，司法机构对规制机构行使审查和监督权，消费者因为在规制中有切身利益，间接委托规制机构维护自身利益，同时也成为对规制机构的重要监督力量。然而在现实中，各主体力量对比失衡、缺乏有效的监督制衡机制成为当前中国政府规制面临的困境之一。良性互动和有效制衡的缺失主要表现为：在各行为主体中，政府长期处于优势地位，导致行政机关对市场规制权力的垄断状态，而这种高度集中且缺乏制约的规制权力显然与现代意义的规制理念存在某种程度上的不一致。如在立法方面，由于立法程序缺乏公开性，规制机构几乎垄断了整个规制立法过程，在不同程度上排除了相关利益主体的参与，一般的企业和消费者甚至还被剥夺了知情权。消费者除了在规制立法过程中处于信息弱势地位以外，在向规制机构提供有关信息影响规制机构决策方面相比垄断企业力量也明显不足。在政策实施阶段，由于规制机构拥有自由裁量权，为利益集团的寻租提供了机会。如果缺乏对规制机构的有效监督，极易造成规制机构与垄断企业等利益集团之间的合谋，规制过程一旦被操纵，消费者利益将不可避免的受到侵害。而司法监督的缺乏，又使得消费者等弱势群体在利益受到侵害时无法及时获得有效的司法援助，规制机构的权力不能被有效监督和制约，政府和市场主体之间的争议也不能得到妥善的解决。由此可见，参与规制的各方主体力量对比失衡，规制机构权力缺乏必要的制衡和监督机制，严重影响了政府规制绩效，是当前中国政府规制中面对的主要问题。
2、规制机构独立性缺失，规制行为缺乏公正性。
规制机构的独立性是政府规制的重要特征，是规制公正目标实现的前提。它包括两层含义，一是指规制机构与其他政府机构之间的独立性；二是指规制机构与被规制机构的独立性，只有这样规制机构的行为目标才不会因受到其他政府机构的影响而产生偏离。规制机构之所以应该具有独立性，就其内在而言，被规制对象具有单一、复杂和易变的特征，产业规制、竞争规制和社会治理等要求专业化知识结构、技术化操作程式和灵活性调整机制。就外部而言，规制机构被赋予独立性的重要目的在于与政治相对隔绝，以维护规制的权威与公正。目前，规制机构独立性缺失主要表现为两个方面：首先是由于目前国内缺乏明确规制机构地位的法律法规，造成了规制职能分散在不同的行政部门，规制机构和政府综合、宏观管理部门之间本身就处于所谓“所有权、管制权、运营权和立法权”混合的状态。以垄断产业为例，由于历史原因，垄断产业主管部门与规制机构处于一种交叉、混淆的状态。除电力产业外，电信、民航、铁路、邮政的规制机构都是产业主管部门的组成部门。在这种情况下，产业主管部门与规制机构的职能必然会出现交叉、混淆，导致二者都会偏离其根本任务，扭曲其基本职能。特别是规制机构，更会在其规制职能之外，肩负更多的产业规划、投资等非规制职能，也就难以承担独立规制的角色。规制机构独立性缺失的另一个表现就是政企不分。政企不分可以视为中国由计划经济向市场经济转轨阶段，规制机构与企业合谋的一种特殊形式。政府不仅是市场的监督管理者，同时还是一些大型国有企业的所有者。在这种情况下，规制机构的利益与被规制者的利益高度一致，政府就可能利用它作为管理者所拥有的特殊权力，来谋取它作为所有者的利益，规制权的中立性受到侵蚀，容易导致政府规制俘获的发生和规制成本的膨胀，规制失灵不可避免。
3、规制政策缺乏连续性和稳定性，政府承诺能力有限。
所谓政府承诺是指规制机构对于规制政策承诺的可信性。一套可信的政策安排可以形成对领导者的激励机制，使其保证改革不会倒退，并且保持改革的透明度，让外界形成稳定的预期。目前，中国政府的承诺能力还是比较有限的，主要表现为：一是公共权力腐败，规制机构利用掌握的公共权力谋取自己或者是小团体的利益。在这种情况下，规制部门容易修改规制合同，侵占企业利润，导致严重的棘轮效应，企业缺乏改善经营绩效的积极性。二是从规制目标的确立和执行来看，目前规制目标的确定还缺乏特定的法律过程，从而导致投资者对规制目标的确定性和连续性产生疑虑；而就政府行政体系运作过程而言，由于法治理念的淡薄，规制机构随意性较大，并未完全严格依据法律程序行使权力；政府行政过程不透明，公众缺乏必要的知情权，难以对官员形成有效的监督和制衡。如果政府力量过于强大，那它不履行承诺的成本就很低，其不履行承诺的动机就很强。三是政策连续性和稳定性差，这就使得规制机构的承诺无法在现实经济中得到及时、准确的实现，现有的利益分配格局陷入混乱的状态，减损既得利益者现有的合法利益，也会对政策的目标群体的心理产生不良影响。规制政策的不确定性降低了规制的可信度，也在一定程度上破坏了规制机构的声誉。
4、规制目标的多元化与内在冲突。
从规范角度而言，政府规制作为调节政府干预市场与社会的一种特殊行为，“是创造性地实现公共利益整合、维护和分配的行为，”其目标是实现社会福利最大化。然而就实证角度而言，利益集团规制理论认为，任何有效的联合都会通过政治程序来获得规制，规制动因转向为了财富再分配而俘获政治程序或主动创租、抽租的特殊利益。在现实的规制决策中，政府既代表公共利益，也寻求自身利益，往往游离于双重角色之间。基于这些理论和现实的认识，目前中国规制体系目标多元化的基本格局可以归结为：中央政府所主导的最大化国有资产价值或利润最大化为主的利益集团利益目标以及国家层面的公共利益目标，地方政府主导的最大化地方财政税收与地方的局部公共利益目标。
特别是在转轨时期，地方分权制度所导致的各级政府的偏好、效用和利益目标并非总是完全一致。一个典型表现是，地方政府的规制政策更加容易受到利益集团的影响。这是因为，当地方政府自身利益与公共利益发生冲突时，地方政府有可能运用自己的政治优势改变决策结果，而相关利益主体特别是民众难以参与规制决策过程，无法监督地方政府的供给行为，规制决策甚至可能成为产业利益与政府之间的交易。当前，地方政府与电力、电信、石油等垄断产业的政企同盟，是造成规制中的不公平、寻租、搭便车等弊病的主要成因。因此，在转轨时期特定的制度禀赋约束下，传统的公共利益与利益集团的目标冲突进一步被融入了中央政府与地方政府的不同行为与目标取向中，其内在冲突因而更加复杂与突出，并最
终导致规制效果偏离社会最优状态，无法实现社会福利的最大化。因此，如何纠正以上多元化目标在博弈过程中的妥协与抉择成本，扭转对于最优规制结果的偏离，是当前亟待解决的重大命题。
三、特殊制度禀赋约束下规制治理结构重构的方向与路径
如前所述，基于中国特殊制度禀赋及其约束，政府规制形成以政府为单一治理主体的规制模式，由此导致政府规制面临诸多困境。这些困境诱发和加深了政府规制失灵，并最终影响政府规制绩效。而其中矛盾的焦点则在于规制治理结构的不完善，因此，如何重构规制治理结构，为规制政策的有效性提供最终制度保障，成为中国政府规制改革的关键所在。
1、多中心治理理论分析视角的引入。
“多中心”一词最早是由英国自由主义思想家迈克尔·博兰尼在《自由的逻辑》中提出的，他引入“多中心”一词试图从自由的智识学立场寻找否定计划经济的武器。认为资本主义利润获取是由生产、市场、消费等多个中心构成的体系实现的，遵从自生自发的市场秩序，由不同的管理者去管理各个“中心”运行，资本就可以正常积累，政府对市场的力量是引导、矫正和补充，却决不能对市场进行大规模的替代。博兰尼这种“多中心”思想可称为多中心社会秩序理论，代表了二战前后对计划经济及极权政治的自由主义批判，开创了“多中心”理论分析的先河。但是，多中心的秩序是否适合公共领域的治理还需要检验，将“多中心”的研究从市场领域引入公共事务管理领域的则是美国学者奥斯特罗姆夫妇。
奥斯特罗姆夫妇等学者在承接博兰尼的社会秩序理论基础上发展并形成了多中心治理理论。他们认为，在市场、司法、宪政、政治选择、公共服务等领域中共存着多中心结构，在这一结构中则存在着许多形式上相互独立的决策中心，它们在竞争关系中相互重视对方的存在并开展多种契约性和合作性的事物，或者利用核心机制来解决冲突。在现代公共事务的管理中，政府的垄断会造成公共物品提供的单一，无法满足多种偏好，并且会导致政府效率的损失和寻租腐败等问题的产生。所以，政府必须转变自身的角色，打破自身的垄断地位，管理方式由直接管理变为间接管理。但这并不意味着政府从公共领域的退出和责任的让渡，而是为各种公共的或私人的机构及公民个人制定参与治理的规则，运用法律、政策等多种手段为公共事务的处理提供便利，以形成一个由多个权力中心组成的治理网络来共同分担解决公共问题的责任。总之，现代公共事务的管理是一个“国家、社会、市场”上下互动的管理过程，而非运用政府政治权威实行的单一向度的管理。
改革开放以来，中国政府在公共事务管理中扮演的主导性角色也有所变化，在日益多元化的社会发展格局中：地方政府的自治权有所扩大，企业有了较大或完全的自主权，民间组织等第三部门蓬勃兴起、新闻媒体有了广泛的话语权等。这种变化使得企业、社会公众等多元主体参与社会问题治理的积极性日益高涨。多中心治理理论为政府规制治理结构的重构提供了一种新的理念，即现代市场经济的发展赋予了政府规制新的内涵，规制者与被规制者之间不再是不可调和的对立状态，政府规制者与相关主体共同构成了多元利益主体。多元利益主体要求一种开放、动态的多中心规制模式，政府须打破垄断地位，还权于多元主体，对他们积极参与予以充分的尊重和保障，使各主体能够从自身的地位、职能和要求出发，发挥在规制中的功能和作用，最终实现政府和社会的良性互动及规制目标。
2、多中心治理模式的构建与实现路径。
多中心治理是一个分担公共责任的治理结构，因其对现代社会公共事务多样、复杂、动态等特征的准确把握，对社会多元主体参与和协调互动的深刻理解为我们提供了一个改革规制治理结构的分析框架。根据当前政府规制治理结构的内在缺陷与现实冲突，借鉴多中心治理理论，我们认为，中国政府规制改革的重要方向应是：构建包括立法机构、规制机构、司法机构、被规制者、公众(消费者)等多元主体共同参与的多中心治理结构。如图1所示。
多中心治理的实质是通过严格的程序和利益相关者的广泛参与以及决策机制、监督机制、激励约束机制和自我调控机制等设置，来规定不同利益主体的权力和责任，发挥他们在各自领域的中心作用，从而在他们之间建立相互制衡机制。在多中心治理模式中，各行为主体互相博弈、互相调适、共同参与合作，而各行为主体的角色分工和功能互补也形成其基本构架。其中，政府的角色在于与其他组织建立合作关系，不再采用传统的命令和控制方式。虽然政府仍继续承担经济运作基本规则的建立，但更加强调通过“呼吁”(voice)机制和协商机制向更多的规制体制参与者分散职责。为提升规制能力，实现政府规制目标，规制的多中心治理须遵循一定的规则：各治理主体相互独立，这是良好治理实现的重要保障；各治理主体之间信息畅通，这源于政治民主文明的要求；各治理主体能够基于不同的治理机制如市场机制、社会机制或法律机制，充分发挥其在各自领域的优势，实现功能整合，最终实现规制治理的“善治”。
规制的多中心治理是规制改革和发展的方向与目标，其过程具有艰巨性和长期性。其实现路径主要有：
(1)合理界定政府边界，规范规制职能。市场失灵为政府规制提供了足够的理由，但政府在力图弥补市场缺陷的过程中，又不可避免地产生政府失灵现象。市场解决不好的问题，政府未必能解决得好。因此，政府规制是有边界的，即政府规制应严格限制在市场失灵的范围内，其关键则是转变政府职能，确立有限政府的理念，减少政府干预的范围和程度，为市场竞争创造良好的制度环境。
(2)依据政策制定职能与规制职能分开的现代规制理念和独立、可问责、透明性的原则，建立独立的规制机构，增强规制的独立性与制度权威。具体而言，一是要真正实现政企分开，打破行政性垄断，切断规制机构与被规制企业之间的利益联系，把政企合一的体制转变为政企分离的政府规制体制；二是要从法律上确保规制机构的独立性，以规制法为依据，建立法定的政府规制机构，明确规定规制机构的职责并授予相应的法定权力；三是要减少信息不对称问题，防止规制者可能被俘获现象，提高规制的有效性。
(3)完善相关规制立法，加强对规制权设立的立法控制以及政府规制程序的法律化、制度化建设，通过确保立法程序公开化和行政秩序的法制化来提高行政活动的透明度。同时，为避免规制者不能够很好地代表社会福利和承诺不能实现的问题，需要强化对规制者的规制，使政府规制不仅直接规制社会和个人行为，而且规制过程自身也处于规制之中。
(4)培育独立、强大、成熟的企业主体和消费者主体。政府规制是一个相关利益集团共同参与、多方主体相互博弈的过程。被规制企业和消费者虽然相对政府而言处于弱势地位，但作为整个博弈过程中的参与主体，却是实现有效博弈的重要力量。因此应进一步深化国有企业改革，推进政企分离的进程，同时注意扶持中小企业的成长和提高其组织程度，使企业成为真正独立的、不依附于政府的经济活动主体。另一方面，组织并推动消费者利益集团的形成，培养消费者维护自身利益的主体意识，提高消费者的组织化程度和维权能力。只有当企业主体和消费者主体成熟与壮大时，才真正具备相互博弈和足以制约、监督政府规制行为的力量，最终实现规范意义上的政府规制。
(5)加强司法机构在规制治理中的作用，使其成为多中心治理结构中不可或缺的制衡力量来源。针对中国司法权控制弱质的状况，有必要建立和完善规制权的司法审查制度，通过司法审查和司法救济制度，加强司法机构对规制立法、规制执法行为的审查，为被规制者和公众合法权益提供合理的法律保障和及时救济。
[责任编辑 陈翔云]