内容摘要：葡萄牙毒品使用的去刑法化改革带来了一系列的变化，而其本源在于观念的变革，即由对毒品的“零容忍”趋向于注重政策实效性的务实主义的转变。改革取得了显著的成效，同时也引发了国际社会的广泛关注甚至效仿。尽管葡萄牙模式的可持续性及可复制性仍有待于时间的进一步检验，但其观念更新基础上的多层级治理体系的建构，无疑为有效抑制日益泛滥的毒品消费提供了有价值的路径探索。
关键词：葡萄牙；毒品治理；去刑法化
欧盟国家围绕毒品问题的分歧与博弈主要集中于麻醉品的使用，具体的处置方式可界分为三类：一是严格意义上的刑法判罪（criminalization）路径，即毒品的使用属于犯罪行为，将面临刑法范畴内的制裁；二是去刑罚化（depenalisation）路径，即毒品的使用属于犯罪行为，并可能面临罚款、缓刑及犯罪记录等轻度处罚，但将免于坐牢等严重制裁；三是去刑法化（decriminalization）路径，即持有并使用毒品不再是刑事司法处置的犯罪行为，而属于行政管理规约的问题，毒品成瘾者不再是“犯人”而是“病人”。 传统上，瑞典曾被公认为刑法判罪的典范，而荷兰则被誉为去刑罚化的旗手。随着1995年瑞典的加入，两种模式间的博弈在欧盟内进一步展开。然而，经过近20年的角逐，不仅瑞典模式的感召力日益式微，甚至荷兰也丧失了自由主义旗手的地位。2001年7月葡萄牙颁行新的禁毒法案（Law 30/2000），该国成为首个通过立法公开实施毒品使用去刑法化的欧盟国家。
一、战略委员会报告与去刑法化改革
葡萄牙相对系统化的禁毒政策与管理机制，缘起于20世纪70年代初的卡埃塔诺（Marcello Caetano）政府时期。 随着毒品消费向普通人群的扩散，葡萄牙进一步于1987年出台了其历史上首个名为“生活计划”的禁毒战略（Project VIDA），但该战略的反复实施并未改变毒品危害愈打愈烈的基本趋势。 1985年每百万人口中因毒品感染艾滋病的比例仅为0.1例，1990年为4.3例，1995年增至39.5例，1998年更升至54.7例。另一方面，1990年涉毒受捕人数为3401人，1995年增至6380人，1998年进一步上升至11395人。
毒品的急剧泛滥不仅引发了媒体、公众的热议，同时也受到各党派的高度关注。1995年11月，选举获胜的社会党组织了一个29人议会特别委员会，目的是对毒品问题进行全面的调查，其结论包括：第一，不同制度体系及组织机构间的统协性不够；第二，毒品特别是海洛因、可卡因的泛滥，已成为国家必须直面的严重问题；第三，大批的染毒者急需救治及重返社会；第四，打击毒品贩卖所需的资源配置严重不足；第五，监狱中的毒品问题尤为严重，并有大批使用者感染了艾滋病；第六，现行的禁毒政策存在严重的漏洞与问题；第七，1976至1996年是应对毒品挑战失败的20年。
上述结论意味着只有对现行的法规、政策进行彻底的变革，才有可能扭转局势。1998年2月，安东尼奥·古特雷斯（Antonio Guterres）政府建立了由医生、社会学家、心理学家、律师等9名专家组成的战略委员会，其职责是在充分调研的基础上提出战略性改革建议。同年10月该委员会提交了综合性的调研报告，其核心内容包括六大战略目标、八项基本原则以及十三项政策选择路径。 1999年4月22日，社会党主导的内阁会议几乎全盘通过了战略委员会的改革建议，并以此为基础形成了新的禁毒战略。与此相适应，议会于2000年11月通过关于毒品使用的新法案（Law No.30/2000），规定不超过10天的旨在个人使用的各种毒品的获取及持有，均属于行政规约而非刑事司法管辖的犯罪行为。 法案同时规定，在全国每个行政区建立由司法、卫生等专业人员组成的“劝诫委员会”（CDT）。
毒品使用的去刑法化管控，显然是新战略及议会法案最具开拓性的内容。依据欧盟毒品及毒品成瘾监控中心（EMCDDA）的归结，新的战略法规使葡萄牙在合法性、资源配置等各主要方面，均超越了毒品使用管控最具自由化色彩的荷兰（见图1）。
CDT成为实施新战略及法规的核心职能机构，其主要职责是通过却戒、警告及处罚等促使毒品使用者自愿进入医疗救治与减害项目，具体权力包括：对违规毒品使用者处以5千至3万埃斯库多（约25-150欧元）的罚款；吊销执业资格证书；禁止其光顾特定的场所或留宿、陪伴某些特定的人员；非经许可不得出国旅行；有权收缴可能危害自身及他人安全的物品；有权终止或恢复行政处罚；有权将其移送司法部门等。CDT接手的涉毒人员主要有三个来源：一是公安系统转交的涉毒人员。2001年7月以后，公安警察除特殊情况外不再拥有拘捕涉毒者的权力，需在72小时内将其材料移送给CDT处理；二是法院移送的未构成犯罪的涉毒人员；三是自愿或通过救济机构进入CDT的涉毒人员。CDT将可能构成犯罪的移送法院，其他人员通过劝诫、警告或延缓处罚等使其自愿进入有关的救治项目（见图2）。
事实上，社会党政府早在议会上述法案通过之前，就开启了旨在实施新战略的机构调整进程，主要包括：第一，建立了由首相任主席并由各有关部长组成的“国家禁毒战略协调委员会”，其核心职能是协同制定国家战略、政策及行动计划。第二，建立了由首相任主席并由各界人士组成的“国家毒品与毒品成瘾咨询委员会”，以提供相应的决策咨询及服务。第三，建立了由国务秘书主导的“部长（代表）理事会”。该理事会实际是“国家禁毒战略协调委员会”的执行机构，由各有关部长的代表组成，承担具体的战略、政策及行动计划的制定及审批等职能。第四，建立了“葡萄牙毒品及毒品成瘾监管机构”（IPDT），统筹实施有关的战略、政策、行动计划，并对各功能单位进行统一监管。
2001年6月，古特雷斯政府进一步推出贯彻议会法案的新条例，规定在IPDT框架下建立深入基层的多元化组织，具体包括：全天候运营的“毒品成瘾者造访中心”，为失去家庭和社会救助的成瘾者提供应急服务；临时“夜间收容所”，为无家庭及社会救助的成瘾者提供食宿，并引导其进入救治项目；临时性“庇护所”，为已接受门诊治疗或监管的成瘾者提供不超过半年的食宿、医疗等服务；“信息收集与咨询小组”，通过与公众的接触收集或提供信息；“传染病预防流动小组”，进行传染病筛查与救治、疫苗接种；“减害替代计划”，通过美沙酮等替代项目降低硬毒品的危害；“针具交换项目”，控制艾滋病、乙肝、丙肝等传染性疾病的蔓延；“街头巡查小组”，在危险情况下提供应急指导及援助，同时发散安全器具及提供规避危险的信息等；“毒品使用监管项目”，为静脉注射者提供无感染的环境与条件。 随着改革的深入，葡萄牙最终确立了卫生部主导的毒品需求管控机制（见图3）。
与“生活计划”相比，新战略促成了以下几方面的变化：第一，由刑事惩处为导向实现了以救治服务为主旨的转变。原有的管控体系虽然也存在医疗救治系统，但对毒品的“零容忍”始终居于主导地位，救治服务因此难以成为有关战略的主导目标。第二，由立足于刑事判罪的一元化系统转变为二元并立的运行体系。1993年法案虽赋予卫生、教育等相应的权力与责任，但救治与预防只是刑事惩处体系中的子系统。 新战略确立了由刑事司法和公共卫生分别主导的二元体系，对毒品供应的刑事管控由司法部主导，毒品需求及危害控制由卫生部主导。第三，由重点干预结果实现了向干预过程的转变。原有机制的地方性体系缺乏深入基层的职能机构，其应对方式更多地是被动干预结果。新机制建立了相对完善的基层系统，从而能够主动介入对过程的干预和控制。第四，由主要依靠政府力量实现了向政府、非政府及社会力量统协行动的转变。新战略所需的财政资源虽然主要由政府提供，但很多计划与项目的实施均依靠社会力量来完成。然而，上述各种转变的本源在于观念的变革，即由对毒品的“零容忍”趋向于注重政策实效性的务实主义的转变。
二、去刑法化改革的绩效考查
2001年7月以来，葡萄牙为贯彻新战略相继出台了2001-2004、2005-2008和2009-2012年三个行动计划。那么，改革的绩效究竟如何？本文将参照EMCDDA年度统计公报中的部分评价指标，并利用2000-2011年IDT年度报告的有关数据对改革的效果予以分析。 其一，毒品的流行率，主要反应特定时期抽样人群的毒品使用情况。 葡萄牙曾于2001和2007年进行过两次全国性的抽样调查。结果显示，15-64岁人群2007年的长期流行率较2001年上升了4.2%，目前流行率则与2001年持平。有所不同的是，16-34岁人群及监狱服刑人员2007年的长期流行率较2001年减少了4.9%和3.0%，而目前流行率则上升了0.2%和1.8%。从种类来看，大麻仍居于主导地位，其2007年的长期流行率较2001年增加了4.1%。其他毒品2007年的长期和目前流行率较2001年有小幅上升，其中可卡因是除大麻外使用最多的毒品（见图4）。
新战略实施以来，葡萄牙还针对中学生开展了抽样调查。结果显示，大麻也是中学生涉及最多的毒品。6-10年级学生2010年大麻、兴奋剂、摇头丸的长期流行率，均较2002年有小幅的下降，而海洛因、可卡因及LSD的长期流行率则出现小幅上升。另一方面，中学生中毒品的目前流行率一定程度上体现出小幅下行的趋势。与2003年相比，2007年大麻的目前流行率除13和18岁抽样学生有小幅度上升外，其他年龄段均出现明显的下降（见图5、图6）。
毒品的泛滥也曾波及军队。葡萄牙的军人主要分为职业、志愿及合同等三个类别，其中志愿与合同军人稳定性相对较低，毒品的使用因此更多地集中于这两类军人。新战略出台以来，葡萄牙每年都对各类现役军人进行毒品的抽样检查。结果表明，军队中的毒品问题发生了明显的改观。2001年，合同及志愿军人的毒品抽样尿检呈阳性占比为6.3%，职业军人为0.74%，综合占比为3.7%，2010年上述检测结果分别降至0.88%、0.04%及0.7%。
战略委员会报告出台之初，反对者顾虑最多的一是毒品消费的失控，尤其担心毒品在青年人群中的灾难性泛滥。二是担心对软硬毒品使用不加区分的去刑法化管控，将导致海洛因等硬毒品的急剧扩散。 但前述数据表明，新战略实施以来的毒品消费并未发生显著的逆转，并且大麻仍是使用最多的毒品。从横向层面来看，葡萄牙的去刑法化改革也取得了明显的成效。2007至2009年间，共有德国、荷兰、奥地利、葡萄牙、瑞典五个欧盟成员国开展了全国性的毒品流行率抽样调查，其中葡萄牙的大麻、可卡因、苯丙胺、摇头丸等的长期流行率均为五国中最低，目前的流行率则明显低于荷兰，大体与德国持平。
其二，对毒品使用者的却戒与救治。从2001年7月1日起，葡萄牙在刑事审判体系外逐步建立了由卫生部主导的审查与却戒系统，其核心目的是通过非刑事判罪手段来减少毒品的使用，具体的工作由分布在葡萄牙18个行政区及两个自治区的CDT执行。2002至2010年，CDT共接手案件57977件，裁决36662人，中止程序23439人，年均接手案件6442件，裁决4074人，中止2604人。新战略出台之初顾虑最大的一个问题是，毒品使用的去刑法化将会使CDT因涉毒人员的爆炸式增长而瘫痪，但相关的统计数据说明这一顾虑并未成为现实。2002年CDT接手案件5880件，待决1074人，2010年分别增、减至7315件和875人（见图7）。
随着改革的不断深入，葡萄牙逐步建立了新的由卫生部主导的救治体系，具体分为门诊和入院治疗两个部分。2010年葡萄牙本土有47个门诊救治中心和32个主要承担咨询职能的分中心。2001年，初次就诊的患者为8743人，患者总人数为32064人，实施救治343538人次。2009年，初次就诊的患者减少至7643人，而患者总人数及实施救治的人次分别增至38875人和614213人次。2001年以来，门诊救治系统总体上处于相对稳定的运行状态，其中2008-2009年初次就诊的患者、患者总数及救治人次均体现出大幅上升的趋势，其原因在于2007年以后酒类滥用等也划归IDT管辖，有关的统计也包括了这方面的数据。
替代与维持性治疗项目是门诊救治的重要组成部分，主要由公立或与IDT缔约的民营机构及NGO等执行。截止到2010年12月31日，共有504家诊所和780家医药机构参与了各类维持与替代性项目的实施。从有关的数据来看，新战略实施以来进入低剂量维持及替代性治疗的人数始终处于缓慢上升的趋势。2003年进入美沙酮、低剂量维持及丁丙诺啡等项目的患者分别为9765人、4369人和2743人，总人数为16877人。截止到2010年12月31日，接受上述各类治疗的患者分别增至16287人、6282人、4823人及27392人。人数不断上升的主要原因一是患者总人数的增加，二是接受维持及替代性治疗占患者总人数比重的上升。2003年接受维持及替代性治疗的人数占实际患者（active clients）的比例为57%，2006年上升至71%，此后始终维持在70%左右。从上述各类项目的实际运行来看，美沙酮替代治疗最具普遍性，约60%进入维持及替代性项目的患者接受了美沙酮替代治疗。
入院救治的对象为重症成瘾者。2010年葡萄牙本土共有69家专门性治疗中心及13家戒毒机构对有关的患者实施救治。与门诊救治的情况不同，入院治疗的人数在经历2003至2006年的高峰期后总体上体现出稳中有降的趋势。2003年，治疗中心及戒毒机构共接受患者6504人，2010年减至6263人。去刑法化改革出台之初，针对医疗救治问题主要有两种不同的担忧：一是认为毒品的严重泛滥将导致大批的使用者涌入救治系统，从而使其最终因不堪重负而瘫痪。二是认为IDT和CDT均没有强制执行权，使用者并不必然会自愿接受救治，加强救治作为改革的最主要目标之一将难以实现。然而，从上述各类救治数据来看，质疑者顾虑的几个主要问题迄今并未体现出失控的趋势。
其三，对毒品危害的控制，其途径是在大幅度开展预防性宣传教育的同时，通过针具交换等降低艾滋病等的传染。2001至2009年间，每年有约1300家诊所等参与针具交换项目，9年发放针具2413.2万套，年均达约268万套。上述措施在预防艾滋病等方面成效显著。2001年葡萄牙毒品使用者中有艾滋病病毒携带者1078人，确诊病例552例，2010年分别减至149人和88例。危害控制的另一个内容是减少涉毒死亡人数，但这方面的成效不及高危传染性疾病的防控。依据国家法医机构（INML）的尸检统计，2010年葡萄牙涉毒死亡高达297人，较2001年增加了17人。死亡人数的上升虽不能完全排除实际涉毒死亡总人数增加的因素，但更为直接的原因是要求对毒品致死原因实施尸检数量增加的结果。2004年INML共实施尸检5970例，其中要求毒品检测的1656例，涉毒死亡156例，约占要求检测的9.4%。2010年实施尸检6636例，要求进行毒品检测3185例，涉毒死亡297例，约占要求检测的9.3%（见图8）。
其四，刑事司法系统压力的缓减。一味的严打不仅未能遏制毒品的泛滥，反而使公安、法院及监狱等陷入更为被动的境地。减少刑事司法系统的压力，并将有限的资源分配到预防、救治及供应控制等成为改革的另一大目标。2003年法院受理涉毒案件1810起，起诉2980人，判决2236人，2010年分别降至1483起、2040人和1770人。监狱方面的压力也随之得到一定的缓减。2003年葡萄牙监狱有涉毒刑事犯3558人，囚犯总人数为13635人。2010年囚犯总数较2003年减少2022人，其中涉毒刑事犯减少1608人，其他刑事犯仅减少837人。
其五，对毒品贩卖的打击与毒品市场的管控。随着新战略的颁行，葡萄牙在废除对毒品需求刑事管控的同时，又加强了对毒品生产与贩卖的打击力度。2003年警方查缴大麻、可卡因、海洛因案件为2484、988、1154件，2010年分别增至3596、1599和1462件。其中只有摇头丸明显下降，2010年较2003年减少了63件。同期内查缴的毒品数量也体现出近似的发展趋势。2003年查缴的大麻和可卡因为3182.4及301.7公斤，2010年增至3481.4和324.4公斤。同期内查缴的海洛因和摇头丸则有明显的减少，2010年分别较2003年减少了2.5公斤和11.8万粒。这些案件及毒品绝大多数都涉及贩卖行为。2003年警方拘捕的涉毒犯罪嫌疑人5318人，其中贩毒者2222人，贩卖并使用者3074人，2010年分别增至6320人、2636人和3679人（见图9）。
新战略出台之初，许多人担心毒品使用的去刑法化将会进一步加剧毒品供应的管控难度。一方面，大量的毒贩将会涌入葡萄牙，公安、监狱等刑事司法系统将面临更加严峻的挑战。另一方面，毒品供应的增加将导致价格的下降，葡萄牙不仅会成为瘾君子的天堂，同时也将成为廉价毒品的集散地。 从前述的统计数据可以看出，这些顾虑显然得到了一定的应证，只是程度没有当初担忧的那么严重。2003至2010年间，警方查获的主要毒品案件及犯罪嫌疑人尽管体现出不断上升的趋势，但收缴的大麻、可卡因数量增幅并不大，而海洛因和摇头丸的案件数和缴获量都体现出下行的趋势（见图9）。价格方面的变化则相对较为明显，2001年大麻脂、海洛因、可卡因每克价格为406、5027和5351欧元，摇头丸每粒售价686欧元，到2010年分别降为359、3532、4600和368欧元。
代结语：影响与借鉴
早在2007年12月，“国际毒品政策联合会”（International Drug policy Consortium）旗下的“贝克雷基金会”（Beckley Foundation），就在其第二份评估报告中总结认为，葡萄牙的“去刑法化促进了早期预防、协作网络以及相关政策的有效性及针对性，因此提高了救治效率并同时降低了海洛因等的使用及危害。” 卡图研究所 （The Cato Institute）2009年的评估报告进一步指出，“毒品使用在那些实施最严厉刑事打击的欧盟国家中不断上升，但葡萄牙核心人群的毒品使用却在去刑法化的大框架内有了绝对意义上的减少。原先分配于判罪及囚禁毒品成瘾者的资源，现在已经转移到救治项目的实施，这些变革以及以减害为主旨的路径转变，卓有成效地改善了包括涉毒死亡及传染病的传播等社会性疾病的状况。”
随着改革的进一步深入，葡萄牙已成为国际社会广泛关注的样板，不仅美国、英国、法国、巴西、挪威等纷纷派出官方及非官方代表团前往葡萄牙参观考察，而且西班牙、爱沙尼亚、拉脱维亚等事实上已经将纯粹的个人毒品使用置于行政规约的范畴。2009年，捷克共和国几经周折后实现了规定剂量个人毒品使用的去刑法化，而其关于计量的规定则使该国成为最具自由化色彩的欧盟国家。 与此同时，葡萄牙的改革也对欧盟层面的战略及政策产生了显著的影响。2004年10月，卫生部长理事会通过一项新的关于毒品管制的决定（Decision 2004/757/JHA），其中刻意回避了以个人使用为目的的毒品持有这一敏感问题。2012年12月，欧盟通过“2013-2020年禁毒战略”，首次在控制供应与需求两大传统政策目标中，增加了对毒品使用者的救治及减少社会性危害等内容。
无可否认，葡萄牙改革的绩效以及去刑法化模式本身的可持续性及可复制性，仍有待于时间的进一步检验。但该国历经十余年富有开拓性的探索，无疑为包括中国在内的毒品挑战日益加剧的国家提供了有益的借鉴。综合前述内容并参照葡萄牙改革的既有经验，我国在治理毒品危害方面应着力在以下几方面寻求进一步的突破。
首先，进一步强化公共卫生部门的介入程度及主导作用。1990年由多部委组成的国家禁毒委员会成立以来，我国已形成了刑事司法、公共卫生、宣传教育、社会保障等多元化的毒品治理机制，并取得了显著的成效。然而，该机制中起主导作用的实际是刑事司法系统，卫生等其他部门更多地发挥了辅助性职能。这一主辅协调的治理机制在有效打击毒品犯罪的同时，也面临因毒品消费急剧泛滥带来的新挑战。依据国家禁毒委员会发布的报告，2009年我国登记吸毒人员133.5万名，其中海洛因成瘾者97.8万名，2010年分别增至154.5万名和106.5万名。另一方面，截至2010年底，全国参加社区戒毒人员5.88万名、社区康复人员8.4万名，强制隔离戒毒人员21.6万余名，合计仅占染毒者的23.2%。如此庞大并仍在急剧扩大的一个群体，对其有效救治不仅需要司法公安系统的强制性举措，更需要公共卫生系统的深度介入，并在专业化领域发挥其独有的主导作用。
其次，统协各种力量，构建深入基层的多层次预防、救治及回归社会服务体系。葡萄牙针对毒品需求相对有效的管控，主要依托政府引领并由各种社会力量组成的多层级治理体系，这一点对我国具有重要参考意义。毒品消费的泛滥更多地属于社会范畴内的问题，对其治理既离不开官僚体系的引领及主导作用，同时也需要各种社会力量的积极参与。截至2010年底，我国药物维持治疗已扩展到27个省的700个门诊及200多个延伸服药点，配备流动服药车28辆。 由此可见，我国已基本确立以乡镇街道政府为主体，乡镇街道综合治理部门或禁毒委员会办公室为具体实施部门，并由卫生、公安、司法、民政、劳动保障等配合协作的新机制。需要指出的是，上述管控体系仍未突破政府治理的范畴，缺乏深入社会内部的各种非政府力量的积极介入。另一方面，在城乡相对二元化割裂的现实条件下，广大乡村地区不仅存在毒品吸食日益加剧的现象，同时也是政府影响力相对薄弱的区域，因此更需要各种社会力量的积极介入。
第三，构建更具包容性的观念认知体系。一定程度上来看，毒品现象已成为现代社会难以完全割除的伴生性问题，而葡萄牙的治理成效实际植根于观念的变革。2007年，葡萄牙进一步将酒精滥用等与毒品消费纳入了统一的监管体系，其主旨在于从制度变革的层面昭告社会，毒品使用者与酒精滥用者一样属于生理及心理上都需要救治的行为失范人。尽管将毒品的使用完全从刑事司法框架内剥离出来，并不必然是一个最优的路径选择，但毒品使用者既是行为失范人更是需要救治的“病人”，这一新的观念不仅应成为完善救治体系的立足点，同时也应逐步成为公众普遍接受的认知标准。事实上，我国2008年6月实施的《中华人民共和国禁毒法》，已在一定程度上为建构更具包容性的观念认知体系奠定了法律基础。法案虽然明确禁止非法持有、使用麻醉药品、精神药品和易制毒化学品，但并未对毒品使用者作出除强制戒毒以外的其他处罚规定。 由此可见，观念更新基础上的多层级预防、救治及再安置服务体系的建构，将不失为有效抑制毒品消费日益泛滥的路径选择。