摘 要:2006年义务教育保障新机制的实施,改变了以往“以县为主”的义务教育财政投资模式,规定了不同地区政府间的分担比例,中央、省级财政投资在义务教育中占了主导地位,一定程度上缓解了地方义务教育经费不足的情况。但是分担比例的设计存在简单化倾向,导致了新问题的产生,本文从新的视角,提出新的“以县为主”的理论,并采用简单模型,对义务教育保障新机制的具体实施做了一些新的构想。
关键词:义务教育;经费;分担
2006年9月1日,新修订的《义务教育法》正式实施。新法进一步明确了义务教育的公益性和义务性的特征,明确义务教育是国家必须予以保障的公益性事业,将义务教育全面纳入了财政保障的范围;规定实施义务教育,不收学费、杂费,初步明确了免费政策的时间表,确定了基本的实施原则,确立分阶段、分步骤、循序渐进的战略方案;新法将维护教育公平、促进义务教育均衡发展作为根本的指导思想,不仅为我国义务教育的均衡发展提供了立法支撑,而且从多方面对义务教育的均衡发展做出了方向性的规定;新法打破了“地方负责,以县为主”的义务教育财政体制,建立了国务院、省(自治区、直辖市)、县三级政府“分项目、按比例分担”的义务教育经费保障机制,这些都是新法中的精华。如何制定具体的办法以保证新发的实施,成为了义务保障新机制下的一个新的研究重点,本文结合实际,从下面几个方面进行了研究。
一、在制度化的层面上科学确定农村义务教育经费的项目构成
科学确定经费的项目构成,是完善义务教育“分项目、按比例分担”投入机制的前提。近些年来,中央财政和省级财政对义务教育投入每年都在大幅度增加。2004年国家启动实施西部地区“两基”攻坚计划;2005年对家庭经济困难学生全面实行“两免一补”;2006年免除了西部地区所有农村义务教育阶段学生的学杂费;2007年免除全国所有农村义务教育阶段学生的学杂费和教科书费,启动了中西部农村初中校舍改造工程;2008年从秋季学期开始全面免除城市义务教育阶段学生学杂费。同时陆续设立了各种专项经费,解决农村义务教育发展中的突出问题。
由于采取了这些措施,初步改变了义务教育事权与财权不对称的状况,使农村义务教育经费紧缺的矛盾有了很大程度的缓解。但我们也必须清醒地看到,法律意义上的农村义务教育“分项目、按比例分担”的投入机制尚未完全建立,农村义务教育发展仍然面临较大的困难。从一定意义上讲,目前中央和省两级对农村义务教育的投入,还带有明显的过去长期以来采取的分配专项经费的色彩,比较零散而且不够稳定,有些专项经费则是以具体工程的名义,实施的周期也比较短,从总体上看,上级教育财政转移支付救急的多、解决具体矛盾的多,缺乏整体设计和长远考虑,有些方面的投入随意性较大,制度化程度不高。这种状况直接影响到县级政府对义务教育经费的主动筹划和安排,他们不知道但又总是希望什么时候上级会下拨什么专项经费,将兴奋点更多地集中于向上争取经费,甚至为了争取上级经费而把一些应当而且能够做到的投入暂缓或取消。县级政府教育投入的努力程度降低,制约着农村义务教育经费整体水平的提高。从历史角度考察,在本世纪初实行农村税费改革之前,农村义务教育实行县、乡、村三级办学,县、乡两级管理,投入的责任完全在县、乡两级。当时县、乡两级义务教育投入的项目及分担比例实际上也没有明确划分,但由于一个县域是一个整体,矛盾并不突出。但在实行“以县为主”的管理体制以后,农村义务教育经费由各级政府共同承担,在多个责任主体的情况下,科学确定农村义务教育经费的项目构成就显得十分重要和紧迫。因为只有科学确定经费的项目构成,才可能区别不同经费项目的性质和特点,根据现行财政体制。明确和落实各级的分担比例。
在实际工作中,要在对目前义务教育经费项目作全面的疏理,进行必要的归类分析的基础上,科学确定义务教育经费的项目构成。这里所说的项目构成应是一级项目构成,是制度化层面的项目构成,是能够直接作为划分各级政府分担比例的项目构成。要按照“分项目”的规定,从中央财政做起,全面整合现有的义务教育经费项目,划清项目之间的边界,做出面向长远的制度安排。具体来说,从义务教育的实际出发,应把目前种类繁多的具体项目整合成4个项目,具体包括教师工资、公用经费、改善办学条件经费和专项支出经费。要根据支出用途。将现行的各种专项经费统一归并到这4个项目中。比如新建校舍、危房改造、设备购置等要归到改善办学条件中,而资助贫困学生经费等可以归入专项支出中。这一点对于作为教育财政转移支付主体的中央和省级来说至关重要,需要按照规范的项目口径安排和实现对义务教育的转移支付。
二、逐县核定财力,分县划分各级政府义务教育经费的分担比例
确定各级政府的分担比例,是完善义务教育“分项目、按比例分担”投入机制的核心。义务教育受益的社会性决定了其投资责任应由中央政府和地方政府共同来分担,必须职责明确,能够有效地防止各级之间的互相推诿,也符合各级的实际承担能力。实行“以县为主”,由各级政府分担农村义务教育经费以来,始终没有解决好的一个问题是各级政府投入的边界不够清晰,在很多地方出现“上增下减”的问题,即上级政府增加了投入,地方政府特别是县级政府减少了投入。比较复杂的是,县级政府减少投入的原因又是多方面的。有的是本级财政脆弱,承担不起应承担的投入责任,有的则是重视不够,在主观上降低了努力程度。在实际工作中,对一个具体的县来说,到底是因为本级财政困难的原因减少了投入,还是因为不重视教育导致投入的减少,或者是二者兼而有之,很难界定清楚。原因就在于义务教育经费各级政府的分担比例不明确。这里所说的分担比例应该是规范意义上的经费项目的各级分担比例,而不应是专项经费形式的具体项目的分担比例。严格来说,现行的上级政府一些专项经费投入要求地方配套,不是真正意义上的各级政府分担机制。因为这类配套往往缺乏科学的依据,也造成在整体上各级政府义务教育经费分担比例更加模糊。
从2006年开始陆续在全国实施的农村义务教育经费保障机制改革,注意到并明确了不同地区各级政府义务教育经费的分担比例。免学杂费和提高公用经费水平所需经费,由中央与地方分担,西部地区为8:2,中部地区为6:4,东部地区除直辖市外,按照财力状况分省确定。校舍维修改造资金,中央与地方分担,中西部地区为5:5,东部地区主要由地方承担。中央给予适当奖励性支持。但这种按照西部、中部和东部划分不同分担比例的办法,存在简单化的倾向。因为这几类地区的划分本身就是相对的,而且是区域经济的概念,不完全是财政的概念。况且这三类地区内部的不同区域,经济发展程度、财政状况也存在很大的差别。考虑到我们实行的“以县为主”的义务教育管理体制,县域作为一个基本的单元,在现有财政体制的框架下,要落实法定的要求,确定各级政府农村义务教育经费的分担比例,需要以逐县核定财力为基础,分县划分各级政府的经费分担比例,通过不均等的经费分担比例,使不同县域的义务教育经费都能得到保证。我国现有近3000个县级单位,县域经济状况和财政支撑能力存在非常大的差异。以县为单位确定分担比例,可以使自身支付能力较强的县保证义务教育经费的投入,避免“挤出”效应,又可以使经济确实困难自身支付能力弱的县能够得到上级政府更大的财政支持,符合实事求是、公正公平的原则,而且有利于平衡各地义务教育财政,逐步推进义务教育均衡发展。
在实际操作中,要从公共财政的视角来寻求制度设计,建立规范化的义务教育经费分担机制。逐县划分各级政府义务教育经费的分担比例,要研究和解决好四个具体问题:一是确定经费需要总量。要根据国家规定的办学标准,研究建立科学的农村义务教育成本核算体系,逐县根据义务教育规模测定教师工资、公用经费、改善办学条件经费和专项支出经费年需要量。只有科学测定教育成本,才能解决“教育经费需要多少,县级政府能解决多少,上级政府应转移支付多少”的问题。二是确定义务教育经费支付能力。要综合考虑一个县(市)的人口、国内生产总值、财政收入、财政支出、财政自给率、财政供养人口、工资水平、人均收入水平、物价水平等因素,按照有关政策规定,合理确定最低义务教育投入总量。三是确定各级政府分担比例。比较需求总量与最低应投入量,确定分项目的县级政府应承担的比例并明确投入的渠道及政策要求。在此基础上,确定中央、省、市主要是中央和省两级政府应分担的比例。四是建立各级政府分担比例的动态调整机制。县域经济和财政收支处于不断发展变化中,教育发展规模和要求也在不断调整,需要综合考虑各种因素,逐县进行各级政府分担比例的年度或一定期限内的动态调整。应研究制定县域义务教育经费需求与供给的参照系和数学模型,为建立规范化的农村义务教育经费分担机制提供技术保证。
根据财政的目标和模式,可以设计两种义务教育财政分担模型:按比例分担模型和分项分担模型。
(1)按比例分担模型
义务教育经费需求总量=教师工资+公用经费+改善办学条件经费+专项支出经费
最低义务教育经费投入量=财政收入×投入系数
投入系数要综合考虑一个县(市)的人口、国内生产总值、财政收入、财政支出、财政自给率、财政供养人口、工资水平、人均收入水平、物价水平等因素。
义务教育经费缺口=义务教育经费需求总量—最低义务教育经费投入量
如果这里的“最低义务教育经费投入量”大于“义务教育经费需求总量”,那么这个县的义务教育经费全部由县财政投入,如果这里的“最低义务教育经费投入量”小于“义务教育经费需求总量”,其缺口可以再按照国家规定的分担比例,西部地区为8:2,中部地区为6:4,由中央和省级财政分担。东部地区除直辖市外,按照财力状况分省确定。
(2)分项分担模型。义务教育财政分项分担模型与按比例分担模型的区别,是将义务教育支出分为教师工资、公用经费、改善办学条件经费、专项支出经费4个项目对每个项目分别进行分担,而不是对总缺口进行分担。
义务教育收支缺口=该县的义务教育标准支出-标准收入
标准支出是完成义务教育所必需的师资、教学设施的基本支出,根据教师编制、教学设施标准、贫困生数量和补助标准,以及各地的工资、物价、自然条件等客观因素用统一的计量模型计算得到。
按照这一模型分别估算教师工资、公用经费、改善办学条件经费、专项支出经费的缺口:
某县某项义务教育经费缺口=全国义务教育总经费中某项经费的比例×该县义务教育经费总缺口
对县级政府义务教育的财政缺口分项目分担,又可以分为以下几种方式:一是以全额缺口为依据的分担,对不同项目的缺口可以采用不同的分担方式,中央、省、地区各承担确定的份额,但必须填补缺口。二是部分缺口为依据的分担,为了体现中央政府和省级政府对义务教育的关注,对有些项目如贫困生补助支出不考虑是否存在缺口,实行普遍补助;对其他项目则进行缺口补助。中央、省、地区各承担确定的份额,也必须填补缺口。
三、依法监管各级政府义务教育投入的责任和义务
依法落实各级政府的责任和义务是完善农村义务教育“分项目、按比例分担”投入机制的根本保证。应根据《义务教育法》等法律法规关于农村义务教育投入的有关规定。按照“分项目、按比例分担”的要求,通过建立制度和规范在一定的规则框架内规范参与主体的行为,确立各级政府的投入责任和义务。为依法行政提供具体依据和遵循。要对现行的有关农村义务教育经费政策进行全面的分析,搞好政策的衔接,保持政策的统一性和有效性。随着财政体制改革的逐步深入,各级财政之间经费划转关系比较复杂。在这种情况下,需要认真研究各级政府投入的具体政策边界,公开和统一计算口径。从中央和省级财政来说,要建立规范、严格的教育财政转移支付制度,按规定落实和执行对地方的教育转移支付,保证资金及时、足额拨付到位。在各级政府分担农村义务教育经费的体制下,县级政府责任和义务的落实是主要矛盾。作为县级政府,在保证上级教育财政转移支付资金按规定管理和使用的同时,要克服“等、靠、要”的思想,不降低努力程度,按规定项目和分担比例保证本级财政对义务教育的投入,避免“上增下减”。
建立有效的监督机制。要按照决策、执行、监督相协调的原则,切实加强监督环节,通过强有力的监督并依法建立限期整改制度和责任追究制度,促进各级政府投入责任和义务的落实。一是强化各级人大及其常委会对各级政府及其有关部门的法律监督,建立和完善有关教育经费规范性文件备案审查制度,经费预算和决算向人大专项报告制度,针对存在的突出问题,依法开展经费执行情况专项执法检查,督促各级政府严格按照法律的规定确保教育投入。二是强化政府系统内部的执法监督。上级政府要对下级政府从教育经费预算到预算执行进行全程监督,开展必要的专项检查、专项审计,完善支出效率评估体系,并将监督结果作为对下级政府及其领导人政绩考核的一项重要内容。三是强化社会各方面对教育经费执行情况的监督。公共财政是为公众负责的财政,是公开、透明的财政。教育行政部门要会同有关部门,每年对实施《义务教育法》,保障和使用义务教育经费情况进行公告,主动接受社会监督,确保教育投入行为符合法律的规定,符合社会成员的根本利益。与此相联系的是,建议改革和调整现行的教育经费统计指标体系。现行的教育经费统计在横向上分为人员经费和公用经费,改善办学条件经费和教育专项经费支出没有单独列出,难以反映教育经费的分项投入情况。在纵向上各级政府的投人没有分开统计。不能体现各级分担责任的落实情况。同时现有经费统计科目与教育投入具体政策规定的项目不一致,难以衔接,不能反映各个层面各项政策的落实情况。要针对存在的问题,经过科学论证,构建与农村义务教育“分项目、按比例分担”投入机制相适应的教育经费统计指标体系,为掌握教育投入状况,实施有效监督提供条件。
(作者通讯地址:长沙理工大学经济与管理学院湖南 长沙 410004 )