关于城市社会治理的思考 关于城市社会治理的思考覃国慈【摘要】UrbansocialgovernancehasexperiencedanevolutionfromtheWorkingUn下面是小编为大家整理的关于城市社会治理的思考 ,供大家参考。
关于城市社会治理的思考
覃国慈
【摘
要】UrbansocialgovernancehasexperiencedanevolutionfromtheWorkingUnitSystemtotheCommunitySystem.Afterthedisadvantagesofthecurrentcitysocialgovernancesystemareanalyzed,themainproblemsofcitysocialgovernancehavebeenrevealed,andonthebaseofwhichthecausestoalltheseproblemsareanalyzedandthewaystoperfectcitysocialgovernancearefinallyprospectedanddiscussed.%城市社会治理体制经历了从单位制到社区制的嬗变。在分析现行城市社会治理体制的弊端后，可以发现当前城市社会治理面临的主要问题，并在此基础上剖析城市社会治理问题的产生原因，找出其完善路径。
【期刊名称】《苏州科技学院学报（社会科学版）》
【年(卷),期】2015(000)001【总页数】7页(P46-52)
【关键词】城市;社会治理;单位制;社区制
【作
者】覃国慈
【作者单位】湖北省社会科学院
社会学研究所，湖北
武汉43007【正文语种】中
文
【中图分类】C912.81进入新世纪之后，随着城镇化速度的加快，城市人口急剧增加，城市资源凸显紧张、城市公共服务和公共产品供不应求，“城市病”随之出现，严重挑战既有的城市治理格局。于是，学术界开始关注并研究城市社会治理问题。纵观10余年来的已有研究，可谓成功丰硕，但还存在三大不足：一是国外经验推介多，而国内实践探讨少，如国外城市变革与经验
[1]、国外大都市区治理模式介绍
[2]；二是具体问题研究多，而综合性研究少，如城市交通系统优化问题
[3]、城市环境治理
[4]、城市贫困家庭治理
[5]、城市灾害应急管理
[6]；三是微观研究多，而宏观研究少，如城市社区治理
[7]、城市弱势群体研究
[8]。鉴于此，笔者将对我国城市社会治理在体制、规划、资源配置、城镇布局等宏观层面做一个综合型的本土研究，希望对城市社会治理的政策制定提供依据和参考。
经济的高速发展使我国的城市化进入了快车道。截至2010年底，中国城市数量由1978年的193个增加到657个，超过100万人口的城市由29个增加到125个，800万以上人口的城市达到30个，超过1000万人口的城市达到13个，城市群逐步形成
[9]。1980—2011年，大陆城镇人口占全国总人口的比例从19.39%提升到51.27%[10]，城市化率历史性地突破50%大关，标志着中国社会由传统的农村社会转变为城市社会。城市是周围地区的政治、经济和文化中心，在一个处于现代化
变迁的社会中，城市的发展往往会对整个社会现代化产生广泛而深刻的影响。随着城市化进程的加速，城市社会结构发生了深刻变化，利益关系日趋多元，收入差距逐渐拉大，社会矛盾不断凸显，这些问题都寄希望于通过社会治理来解决。城市社会治理是一个以善治为目的的协调与互动过程。在此过程中，城市公共管理权力得以重新配置，公共政策利益相关者之间的博弈与妥协不断展开，政府与社会、公民之间的信赖和合作关系不断强化；通过社会治理，民生得到逐步改善、城市社会逐步安全、稳定、和谐和有序。
(一)改革开放以前的单位制
从1949年中华人民共和国成立时起，我国城市社会形成了“国家—单位—个人”三个层级的纵向治理机制，俗称单位制，即单位成员依赖于单位组织，单位组织成为政府实施社会动员和控制社会的组织手段。在单位制的基本框架内，以政府机关和企事业组织为核心的“单位”始终居于社会的“中心地位”，大量社会事务基本上都由单位自己办理，形成了“单位办社会”的格局。在此种体制下，政府直接承担的社会治理任务并不多，无论是源自国家的资源分配，还是单位内部成员的利益诉求，大部分社会事务都通过“单位”消解了。每个“单位”，无论是企业还是机关、学校，都必须在完成本职工作的同时，处理好本单位内的各种社会事务，尽量不使本单位的事务溢出单位门槛之外。政府的派出机构——街道办事处和居民自治机构——居委会则居于“边缘地位”，只负责管理没有单位归属的人群。在全能性单位制中,国家通过资源垄断控制单位,单位通过资源垄断控制个人,从而形成了单位对国家、个人对单位的依附与庇护关系，压抑了社会自主发展的空间和动力,泯灭了个人的自主意识和创新精神
[11]。
(二)改革开放以后的社区制
改革开放以后，伴随着国家的经济体制改革，个体、私营经济迅速发展，计划经济转变为市场经济，在单位之外出现了庞大的“自由职业者”、“非正规就业群体”以及流动人口，大量“单位人”变成了“社会人”，脱离单位控制的这些人群给城市治理带来极大压力。同时，随着生活方式和价值观念的变化，人们对城市的公共服务、社会治安等方面的要求越来越高，这些问题都需要在基层社区解决，迫使社区成为履行社会职能的新载体。新情况、新问题动摇了昔日的单位制，致使延续了30多年的单位制度开始发生变革，政府的城市治理模式不得不由“单位制”变为“社区制”。“社区制”代替“单位制”就是要把大量的社会管理和社会服务等功能从政府和单位中分离出来后转嫁给社区。社区通过积极开发各种资源，多渠道寻求来自党、政府、社会和个人的支援，来满足社区居民的多元化需求。近些年来，城市掀起了社区建设的高潮。社区作为国家权利外的一种自治力量，为公众参与城市社会治理提供了一个平台，在国家与个人之间搭建了一个互动与联系的中介，帮助解决一些政府解决不了的问题，已经成为城市生活的重要组成部分。
长期以来，中国城市社会治理存在不少问题，政府机关之间职责不清、责权不明，政出多门、条块分割，整体工作效率低。即便是目前正在大力推行的“社区制”,也存在一些弊端。
(一)行政化倾向严重
从实践来看，为解决市场经济兴起和单位制解体后出现的一系列社会问题，政府总是试图将社区建设成为一个城市基层管理单位,并通过社区建设来维护和稳固基层政权。社区的责任和职能被不切实际地夸大,所承担的社会事务越来越多，原本是基层自治组织的社区日益蜕变为一个无所不管的“小而全”的、行政化色彩浓厚的“单位化社区”。社区的行政化倾向，使居民的社区归属感、认同度和参与感大打折扣,制约了社区自治功能的发挥，压缩了民间社会组织的生存空间。
(二)基层权责不对等
在社区行政化倾向严重的情况下，权力和资源由上级政府部门控制，行政事务却不断向基层转移。尽管街道办事处和社区居委会拥有的人力、物力和财力等资源在不断增加，可是工作压力和工作责任的增加比例远远超过前者，导致社区出现责任太大而权力太小的结构性矛盾。这种权责不对等的局面，会使基层社会治理体系失序，会抑制公民社会发育和居民自治能力的培养，也会阻碍社区有效实施社会管理和服务。
(三)机构设置随意
随着社会管理和公共服务事务的不断下移，为了应付考核和承接政府转移的职能，街道办事处和社区居民委员会只好在内部机构中增设相应的科室部门或者建立不同的工作委员会。这种随意设置工作机构的做法，容易使基层治理体制处于混乱或者无序状态。
(四)整体管理无序
尽管社区是居民自治组织，但社区也不能完全脱离政府而处于管理的真空。从名义上来说，民政部门承担着社区的宏观管理职责，可由于民政自身的能力有限，在社区治理方面没有大的作为。其它管理部门都过分强调自身的管理权威、过分关注自身利益，在社区治理过程中相互摩擦、相互制约甚至相互对立。在民政部门社区治理能力弱化的背景下，社区治理没有统一的管理目标、清晰的任务界定和明确的职责分工，往往出现有利的事情大家干，无利可图的事情则无人问津，结果是责、权、利严重脱节，社区治理职能得不到落实，各管理部门在社区治理方面难以形成合力，造成社区整体上管理无序。
联合国人居组织1996年发布的《伊斯坦布尔宣言》强调，“我们的城市必须成为人类能够过上有尊严、健康、安全、幸福和充满希望的美满生活的地方”。事实上，并非城市就能让人们生活得美好，因为自20世纪80年代以来，我国城市化开始
加速发展，城市化在推动我国经济社会高速发展的同时，由于城市人口、社会资源、工业以及交通运输等行业过度集中而带来了严重影响人们生活质量的问题，也由于城市盲目扩张或者过度使用资源而造成大范围的交通问题、环境问题、资源利用问题以及人与人之间社会关系紊乱等问题，使整个城市处于失衡和无序的状态
[12]。
根据世界城镇化发展规律，当城镇化率在30%—50%时，“城市病”处于显性阶段；城镇化率为50%—70%时，“城市病”可能集中爆发。根据中国社会科学院《2012年中国社会形势分析与预测》发布的数据，2011年我国城市人口达到69079万人，总体城市化率首次突破50%的界限，达到51．3%的历史峰值，此时我国正处于城镇化率50%—70%的快速发展阶段，也是城市治理问题集中爆发的时期。
(一)人口膨胀
城市对人口具有强大的集聚作用，人口的快速集聚也是城市发展的重要动因。伴随着快速城镇化，大量农村人口向城市集中，城镇人口正以每年2000万左右的速度增长。据国家统计局资料显示，2011年，城镇人口为69079万人，比上年增加2100万，在总人口中的比重达到51.27%，比2010年上升1.32个百分点。城镇人口的迅速增加，使城市尤其是北京、上海和广州等大城市的人口聚集速度越来越快，城市人口呈现膨胀之势。例如，2010年底，天津市中心的常住人口密度为23896人/km2；上海市中心市区的平均人口密度为26969人/km2，其中，黄浦区达到了42869人/km2，黄浦区淮海中路超过了8万人/km2；北京、天津、青岛、深圳市内的部分街道超过了5万人/km
2；广州市越秀区的人口密度超过了3万人/km2。可以说，常住人口超过3万人/km2已经成为我国各大城市的普遍现象。这些数据远远超过同期国外大城市的人口密度，东京人口密度最高的丰岛区为21901人/km2，纽约为2.06万人/km2，巴黎为2.04万人/km2[13]。人口的无序集聚和快速膨胀，对城市承载力提出了严峻挑战。在人口快速集聚的过程中，一旦城市建设和管理服务等滞后于人口增长，满足不了迅速增长的需求，就会引发一系列的矛盾，“城市病”随之出现。
(二)交通拥堵
交通是城市发展的动脉。然而，随着人口的迅速增加和车辆的快速增长，我国道路资源供求矛盾日益凸显，城市交通堵塞情况越来越严重,可以说是上下班高峰期大堵，非高峰期小堵；节日前堵，节日尾声也堵；雨雪天堵，晴天照样堵；中小城市堵，大城市更堵；堵的路段越来越多，堵的时间越来越长。堵车时，人们寸步难行，堵车变成了堵心，城市道路成为“停车场”，不少城市成为名副其实的“堵城”，造成城市“肠梗阻”。堵车，不仅增加资源的消耗，而且污染空气；不仅浪费时间，而且给人们的工作、生活、出行带来极大不便；不仅降低了城市运转效率，而且导致事故频发，干扰了城市功能的发挥。
(三)房价飙升
进入新世纪，全国城市房价持续攀升。高房价作为一项家庭重大支出项目，掏空了居民的钱包甚至负债累累，使得节衣缩食或透支未来收入成为很多城市居民的消费方式。高房价催生了“房奴”、“蚁族”、“柜族”、“蜗婚族”、“裸婚族”、“蜗居”、“胶囊公寓”等高频词，近期还创造了“双租客”、“睡城”、“窝城”
等新词汇。所谓双租客，就是本来在郊区已经购房，幸运地当上了“房奴”，但因为住房离工作单位太远或者因堵车上班时间太长等原因，不得不将郊区的房子出租，再到单位附近租房以节约时间和精力。所谓“睡城”、“窝城”，就是因为大城市房价太高，一些上班族不得不在郊区甚至卫星城购房，结果因为上下班的车程太远或者时间太长，每天深夜回家清早出发，致使家的功能变成了“睡觉的地方”，这种地方白天死气沉沉，只有在晚上某一时段才灯火通明。对于高房价，政府一直在试图通过政策予以调控。例如，2005年的“国八条”、2006年的“国六条”、2009年的“国四条”、2011年的“新国八条”、2013年的“新国六条”及之后的“新国六条细则”。政府不断出台关于调节房地产市场的政策,并且政策越来越严格，这说明中国的房地产市场的确存在问题,而且还是影响国民经济全局的严重问题。可遗憾的是，房地产市场好象根本没有准备给这些政策“面子”，城市房价仍然一路高歌。高房价问题不仅仅出现在大城市，且已向小城市、小城镇蔓延，让大多数城市居民和想在城市定居的农民望而却步。
(四)资源紧张
随着城市的扩张和人口的增加，我国城市资源供需矛盾进一步加剧。近年来，水荒、电荒、煤荒、气荒、油荒接踵而至，严重制约经济社会的发展。
以北京的供水为例，北京城市的膨胀使水资源紧缺的矛盾日益突出。根据北京市水务局提供的材料，北京人均占有水资源量已由上世纪末的不足300立方米下降到150立方米左右。北京市年均可利用水资源仅为26亿立方米，实际年均用水约36亿立方米，超出部分靠消耗水库库容、超采地下水以及应急水源常态化维持，仅2000年至2007年全市就累计超采地下水56亿立方米
[14]。近年来，地下水过度采用的地面出现地陷和下沉的现象已不少见。
就供电而言，每临夏冬两季，电荒都会如期而至并愈演愈烈，电能的供需矛盾困扰
着越来越多的城市。国内缺煤省份只好采取拉闸限电、错峰用电等方式来调整，尽量保证居民生活用电。
拿气荒来说，在环保及价格等因素的促使下,许多城市出租车进行了“油改气”，改装后燃料成本可减少一半，但随着“油改气”车辆的逐年增加，“加气难”成为令车主们头疼的事，排队等候两三个小时是常事，有时候好不容易排到自己，加气站没有气供应了。
新世纪，城市资源短缺由局部城市逐渐蔓延至全国，形势越来越严峻，已成为我国城镇化发展的重要制约因素。
(五)环境恶化
过去,受先污染后治理观念的影响，我国城市发展不惜以牺牲环境为代价，片面追求GDP总量增加。因此，绝大多数城市的垃圾、污水、废气等对大气、土壤、地表水、地下水的污染到了触目惊心的地步。
据统计，我国660多座城市中，约2/3的地下水遭到严重污染，流经城市的河流中有95%以上受到严重污染。大城市尤其是资源型城市上空悬浮的固体颗粒、二氧化硫、氮氧化物等有害物质严重威胁广大市民的身体健康
[15]。
据环保部的数据，目前全国约1/5的城市大气污染严重，113个重点城市中1/3以上空气质量达不到国家二级标准。据中国气象局权威数据显示，2013年，全国平均雾霾天数为52年来之最，安徽、湖南、湖北、浙江、江苏等13个省份均创下“历史纪录”
[16]。如今，除极少数城市以外，地不分南北，人不分老幼，都对雾霾心有余悸。
另外，人口快速膨胀使生活垃圾迅速增加，而垃圾处理装备建设缓慢，垃圾产生量与垃圾处理能力之间的矛盾突出，导致垃圾处理设施处于超负荷运行状态，不少城市遭遇“垃圾围城”。
我国城市社会治理之所以问题多多，成因是多元的：有城市发展理念、城市规划、城市结构方面的问题；也有资源配置方式的问题；还有与城市化速度有关的问题。
(一)发展理念有偏差
多年来，我们在发展理念上有偏差。一是重“面子”轻“里子”。受以GDP为主的干部任用考核机制的影响，有些城市急功近利，大搞形象工程、政绩工程，重地上建设轻地下建设，重视看得见摸得着的“脸面工程”，忽视社会事业的协调发展。二是“以物为本”根深蒂固，“以人为本”轻描淡写。将城市建设等同于扩建城市道路、修建漂亮广场和豪华标志性建筑；将发展第三产业等同于建饭店、盖商场，对与老百姓生活息息相关的基础设施建设怠于改善。三是建设方案贪大求洋，一味追求“新、奇、特、最”，却很少考虑配套设施的建设和就业岗位的增加。理念的偏差导致公共设施缺乏、交通拥挤不堪、出行费时费力、上学难、就医难等诸多“城市病”越来越严重，城市居民的生活质量和幸福感每况愈下。
(二)城市规划不科学
城市规划是建设美好城市的基础，只有规划具有科学性、合理性、系统性、前瞻性、权威性，城市建设才规范有序。然而，现实生活中，城市在发展中屡屡遭遇规划赶不上变化的尴尬，城市规划常暴露出短视、易变与不符合民意的弊病。
正由于我国城市规划欠科学，才导致“城市病”泛滥。我国城市规划的不科学、不合理主要表现在以下几个方面：
一是规划定位太低，缺乏长远眼光。一些交通规划低估了人口的增长和车辆的增加，结果按规划建设的设施刚建好不久就要升级改造；一些建筑规划定位不高，与整个城市的发展趋势不符，导致一些正当“壮年”的住宅、写字楼、地标性建筑面临终
结的命运。
二是各专项规划之间缺乏统筹协调性。城市基础设施的相关部门之间缺乏沟通与协调，各自为战，这样不仅严重浪费资源，而且影响市容。例如，由于各行业的地下管线没有统一的规划设计，致使今天建，明天挖；这个部门修，那个部门拆。
三是规划设计标准和设计水平低下。我国大多数城市基础设施建设水平低，“逢雨必淹、内涝严重，城里看海”就是城市地下排水管道规划设计水平低的后果。与此相反，东京、伦敦、巴黎等城市的地下排水系统都是百年工程，巴黎的下水道系统更是绝世的伟大工程，享誉世界，下水道博物馆已经成为巴黎除埃菲尔铁塔、卢浮宫、凯旋门之外的又一著名旅游项目，这都得益于规划的高标准和高水平。
四是城市规划的执行缺乏连续性和严肃性。有的城市在建设过程中随意改动规划，特别是遇到领导换届时，经常“一届领导、一轮规划”，导致城市无序发展。
尽管由于发展中的一些不定因素，计划总是赶不上变化，但城市规划一定要遵照执行，不能认为“规划规划，墙头挂挂”，更不能把规划当“鬼话”。
(三)城市结构不合理
“城市病”的产生与城市结构息息相关。首先，城市的产业结构不合理会引发“城市病”。如果一个城市的产业结构以高能耗产业为主、或者重工业与轻工业结构失衡、或者第二产业与第三产业比例失调、能源消费结构过度依赖煤炭等不可再生资源，污染严重、资源紧张等“城市病”必然产生。其次，空间结构不合理也是造成“城市病”的直接原因。一是城市自身内部的空间结构。合理的内部空间结构不仅有利于环境改善，还有利于扩大城市容量。二是城市体系的空间结构。如果一个地区的城市体系合理，大、中、小不同等级城市的空间布局合理，各城市之间相互依存，彼此之间的福利差距不大，就不容易产生“大城市病”。相反，如果城市空间结构不合理，核心城市的优势过于明显，与其它城市的差距太大，中小城市的人口必然要向核心城市集聚，许多人“宁要大城市一张床、不要小城市一套房”，核心
城市的“城市病”就难以避免。
(四)资源配置失衡
城市病产生的另一个原因是资源配置不平衡，这既包括城乡之间的不平衡，也包括大城市与小城市之间的不平衡。城市尤其是大城市在工资收入、社会福利、发展机会、生活便利程度等方面具有小城市特别是农村不可比拟的优势，形成了极大的城市集聚效应，而小城市和农村变成了发展的“洼地”。
亚洲开发银行的一项研究表明，在国际大都市北京和天津周围，就环绕着3798个贫困村、32个贫困县，272.6万贫困人口
[16]。正是基于这些差距，大量农村人口才朝城市“挤”，小城市的居民才向大城市“涌”。城市人口一旦超过城市现实承载力，就会引发“城市病”。试想，如果在农村能够赚到与城市里一样的收入，谁还愿意放弃农村的悠闲生活而抛家别子在城市里打拼？如果在小城镇拥有与大城市同样多的发展机会，谁愿意放弃小城市的“地主”不做而在大城市当“房奴”？显然，正是因为中国的城市特别是一线城市集聚了过多的资源，资源配置的不平衡才加剧了“城市病”。
(五)城市化速度过快
我国的城市化速度很快，简直就是“大跃进”。英国城市化水平从26%提高到70%用了90年的时间；法国从25.5%提高到71.7%，美国从25.7%提高到75.2%都用了120年。中国从28%提高到45%只用了15年，且以每年提高1%的速度递增，至2011年已达51.27%，在2035年将达到75%左右。可见，中国只用了英国1/2的时间、法国和美国1/3的时间，就走过了同样的城市化进程。
[17]
中国的快速城市化诱发“城市病”集中爆发。一是因为城市盲目扩大，无视资源环
境的承载能力，致使道路、学校、医院、住房及垃圾处理场等基础设施跟不上城市和人口的扩张速度。二是因为城市人口激增，而社会管理没有跟上，导致社会矛盾、社会问题凸现。
现代社会治理与传统社会治理的区别体现在很多方面，比如，现代社会治理注重规划的科学性、前瞻性和权威性，避免发展的盲目性和随意性；现代社会治理倾向于管理与服务兼顾、“物”与“人”并重、城市与农村统筹，防止发展失衡；现代社会治理重视治理的系统性和整体性，杜绝“头痛医头，脚痛医脚”。在现代社会治理背景下，应该摒弃传统社会治理中的弊端，从发展规划、治理理念、资源配置、职能定位等多个方面来改进城市社会治理，尽快医治严重降低人们生活质量的问题。
(一)改进城市治理理念
思想决定行动。在错误的理念指导下，城市治理肯定会出问题。要医治“城市病”,必须有先进而科学的治理理念。因而，现代城市治理不应该沿袭一味追求GDP的老路，要树立“健康城市”理念，更多关注居民生活舒适度，将人们的生活质量和身体健康放在首位；不能继续“重建设、轻管理，重地上、轻地下，重形式、轻内容”；不能重蹈覆辙地重管制轻协商，重收费轻执法，习惯于依靠行政手段而不善于运用市场机制。现代城市治理，要防止和解决多头管理、政出多门、各自为战、有利争管，无利扯皮的问题；要加大对城市资源的保护和循环利用力度，最大限度地变废为宝和增强城市的可持续发展能力；要树立节能减排理念，鼓励绿色、低碳出行；要充分考虑资源条件，节约和集约利用土地、能源等资源，并根据资源和环境的承载能力，合理确定人口和用地规模，提升城市的品位和内涵。
(二)科学制定发展规划
在城镇化加速发展阶段，要防治“城市病”,就必须科学规划先行,因为规划是城市发展的龙头，事关城市建设的长远大局。为此,一要遵循城市发展的规律，在总结和借鉴以往城市发展经验教训的基础上，科学制定城市发展规划。二要认真研究城
市自身的优势、潜力与局限，既要充分发挥优势和挖掘潜力，也要给未来留下足够的发展余地，更要反对盲目贪大、浪费土地的现象。三要统筹规划，注重城市发展规划与区域规划、土地利用总体规划、重大基础设施建设规划之间的衔接，以防相互冲突。四要增强预见性、全局性，减少盲目性和短期行为。五要通过立法确立规划的权威性。在规划制定时，要依照《城乡规划法》广泛吸收公众参与并反复论证，以确保规划的科学性和可操作性；在规划实施阶段，要依法依规，不能因领导或者其它因素的变化而随意更改，避免“规划规划，不如领导的一句话”的尴尬。总之，城市不是越大越好，而是要追求土地利用综合效能最大化，寻求城市便利性与宜居性的最佳平衡点，追求城市面积、容积率与人口规模的最优比例。规划的精准、全面和超前是最大的节约、最大的效益，规划的失误、遗漏和滞后是最大的浪费、最大的破坏
[18]。
(三)均衡配置公共资源
鉴于公共资源向大城市的高度集中是造成“城市病”的重要原因之一，要从根本上避免“城市病”，必须均衡配置公共资源。首先，逐步消除城乡二元社会结构，打破城乡分治格局，统筹城乡资源配置，缩小城乡差距，促进城乡一体化。如果城乡“一体化”了，在大城市以外也能找到发展机会，大城市对人们的吸引力必然被削弱，人们向大城市集中的意愿自然不会像昔日那么强烈。其次，尽快缩小地区之间的发展差距，实现国民经济的平衡发展，加强中西部地区和中小城市的基础设施建设，引导各种资源和生产要素向大城市以外的地区尤其是落后地区配置，将大城市从“资源高地”中解放出来。
(四)构建合理城镇体系
防治“城市病”，要立足我国实际，遵循城镇发展规律，注重大中小城市协调、数
量和质量并举、职能与等级匹配，构建科学合理的城镇体系。控制大城市规模，紧缩其内部空间，控制其外部边界，防止大城市发展成为“巨无霸”。积极发展中小城市，尤其是依托中西部地区的县城发展县域城市，引导流动人口向中小城市分流。努力建设城市群，防止城市功能过于集中，避免城市过于分散而带来的重复建设和土地浪费，疏解城市职能，促进人口有序多向流动。
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