摘要本文对我国外来物种入侵的严峻态势及立法现状进行了简要的分析,并根据外来物种入侵的特点和我国管理体制的基本情况,提出建立和完善防治外来物种入侵的法律制度,以有效防治外来物种入侵。
关键词外来物种 管理体制 法律制度
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-028-02
所谓外来物种,是指那些出现在其自然分布范围及扩散潜力以外的物种、亚种或其以下的分类单元。外来物种入侵,有别于外来物种引进,是指特定的物种在其自然分布范围和区域的生态环境中建立并扩散成种群,影响或威胁当地生物种群多样性的过程。外来物种入侵不仅影响到全球的正常经贸往来,而且也严重影响到各国的生态环境和安全,日趋成为全球性的一个环境问题。据有关统计资料显示,外来物种入侵是最近400年中造成39%动植物灭绝的罪魁祸首,在全球范围内,它已成为对全球生物多样性构成严重威胁的第二位原因,仅次于环境破坏。
一、我国外来物种入侵现状
我国地域辽阔,分布了五个气候带,给许多外来物种提供了适宜生存的栖息环境,且由于我国改革开放的发展和加入世贸经济组织,外来物种入侵问题也开始产生并呈逐步恶化的趋势。据不完全统计,我国目前约有外来入侵生物近200种,这些外来入侵物种造成的直接或间接经济损失每年达1000亿元。由此可见,外来生物的入侵不仅直接破坏了我国生物的多样性,也给国家带来了巨大的经济损失,更为严重的是它直接威胁着我国的生物安全。
当前,我国的外来物种入侵问题呈现以下几个特点:一是由于我国分布了五个气候带,多样的生态系统容易遭到外来物种的入侵,国内几乎所有生态系统均可见外来物种入侵的身影;二是入侵的外来物种分布区域广,全国除极少数位于青藏高原的保护区外,几乎或多或少都能找到外来生物的存在;三是入侵的外来物种类型多,甚至包括各种类型的动物、植物,甚至细菌、微生物、病毒等,据有关资料显示,目前侵入我国的外来物种主要有杂草107种,害虫32种,病原菌23种。
二、关于我国防治外来物种入侵法律制度的现状分析
我国关于防治外来物种入侵法律制度建设起步较晚,目前可以援引的由一些单行法规、管理条例或实施细则组成,如《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法》、《进出境动植物检疫法实施条例》、《卫生检疫法实施细则》等。但至今我国未制定一部专门用来调整外来物种入侵问题的法律或法规。通过对我国现有防治外来物种入侵法律法规的分析可知,我国在外来物种入侵立法上还存在一些不足之处:
(一)欠缺控制外来物种入侵的高位价法律
与发达国家相比,我国对外来物种管理的立法起步较晚,且法规级别较低,立法体系不健全,不但缺乏专门性、系统性的法律法规,防治监管体系也尚待建立。我国现有的关于外来物种管控的法律法规,散见于各部门的单行法规、条例或实施细则中,级别较低,所站的角度也不一样。迄今为止,我国尚无一部关于外来物种管理的国家级的专门性法规,更不用说由人大及其常委会制定的防治外来物种入侵的专门性的法律。
(二)防治外来物种入侵立法目的缺乏科学性
从目前我国出台的一些条例法规来看:《进出境动植物检疫法》主要是为防止一些植物病、虫、杂草和动物寄生虫等有害生物传入、出境;《国境卫生检疫法》是为了防止传染病传入、出境;《植物检疫条例》是为了防止危害植物的危险性病、虫、杂草传入、出境等。由此可以看出,我国现有的防治外来物种入侵的法律法规其立法目的主要是基于保护生产安全、人类身体健康以及对外经济贸易的正常往来,而较少考虑维护生态平衡、保持生物多样性以及可持续发展等,立法目的相对滞后,缺乏科学性。
(三)目前的法律法规所调整的范围有其局限性
我国目前现有关于外来物种防范的法律法规,所调控的对象仅在于农业病虫害、杂草、林业害虫、动物寄生虫以及人类疾病等方面,并没有从宏观层面考虑到生态平衡、安全问题等,调控范围相对有限。其次,现有的法律法规大多仅适用于预防已知的危害物种,而对那些新出现的外来入侵物种基本上采取临时性的措施。而且,这些检疫针对的都是无意引种,在对有意引进外来物种方面没有据以管理的法律法规。而事实上,目前我国由有意引种行为而带来的生态安全威胁并不少见。
三、关于完善防治外来物种入侵法律制度的探讨
要有效地防治外来物种入侵,这是一项综合性系统工程,它涉及法律、人文、政治、經济等,但建立和完善防治外来物种入侵法律制度是基础。在此,笔者仅从法律层面上分析,认为科采取的以下几个对策防治外来物种入侵:
(一)树立正确的立法指导思想,制定高位阶法律
一是树立科学的、可持续发展的立法指导思想。前文中已叙述到,我国目前所制定的关于外来物种入侵防治的法律法规,其立法目的主要基于保护生产安全、人类身体健康和对外经贸活动的正常往来等。但外来物种入侵所造成的危害结果是复杂多样的,它在危害生产、侵害健康、影响贸易的同时,还破坏生态平衡、危害生态安全以及影响环境资源的可持续发展。因此,为了更有效地预防和控制外来物种入侵,应以科学的发展观为指导,以环境生态价值观和可持续发展作为防范外来物种入侵立法的理论基础和指导思想,将维护生态平衡、保障生物多样性和促进可持续发展贯穿到相关法律法规中。
二是修订现有的法律法规。我国应对现有的相关外来物种入侵法律法规体系进行系统全面地评估,在评估的基础上,完善外来入侵物种管理的相关立法。并结合实际情况,可由人大常委会制定控制外来物种入侵的专门性高位阶法律,比如制定《防止外来物种入侵法》,并辅助与相关法律法规中关于防范外来物种入侵的规定,或其他部门的一些管理规定、实施细则等,形成相对完整的防范外来物种入侵的法律法规体系。
(二)做好外来物种入侵的风险防范措施,从源头上控制外来物种入侵
一是做好早期预警工作。笔者认为,早期的预警防范胜于事后的补救措施。我国在控制外来物种入侵立法中,应当借鉴吸收国外关于预警防范的先进立法经验,转变立法指导思想,统一到“预警原则”上来,即以风险预防为决策依据,采取“预防性的措施”,建立起一套预警机制,尽量降低外来入侵物种的环境风险性。同时,应加强与各国、各省级的预警交流,做到信息共享。最后,我们应当在借鉴其他先进国家经验的基础上,设立由相关专家组成的风险分析专业机构,对外来物种的经济影响、生态影响和社会影响做出全面而准确的评估。
二是加强外来物种引进的风险评估机制。外来物种风险评估与环境影响评价制度有极大的相似性,是指人们在引进外来物种之前,对该物种可能给生态安全、人类身体健康和经济发展等方面造成的影响进行全面而系统地分析、预测和评估,在此基础上,提出相关对策或采取相应措施,以预防或者减轻物种所造成的不良影响,并对其进行跟踪监测的方法与制度。对外来物种进行风险评估,其主要目的在于更好地防治外来物种入侵,符合成本效益原则和环境要求,因为事前的预防比产生危害后再采取补救措施更加有效、更加适用。一物种被引进后是否会成为有害入侵物种,会有多大的危害,在许多情况下都是未知的。但是,如果等到掌握了足够的证据证明该物种是外来入侵物种时,或许该物种正在大面积的自行繁衍,再采取措施为时已晚,危害已经发生,且错过了最早的治理时机,损害巨大且不可逆转。因此,针对外来物种的引进,应对每一种新的物种引进进行风险评估,包括识别可能的损害并对这种可能性进行定性分析和定量研究,包括该物种的原生地、生物习性,在生物链及生态系统中的位置,以及该物种对我国生态系统适应的可能性、可能的分布地区,与我国现有物种杂交及变种的可能性等等。在尽可能的情况下杜绝或减少有害物种的引进。
(三)加强防范外来物种入侵的制度建设,以制度规范物种引进
一是外来物种引进的许可证制度。最终确定某种物种能否被引进的决策形式应该是引进许可证制度,它是经过风险评估之后才能做出的合理判断。我国的《进出境动植物检疫法》规定了物种引进的审批程序,《水产苗种管理法》也规定了对水产苗种生产实行许可证制度,同时还规定了水产苗种生产许可证发放的条件、程序和审批权限以及事后监督。但由于现有的这些审批制度范围较为狭窄,程序较为繁琐,且我国幅员辽阔,生态系统类型多,因此,在制定引入许可制度时,要注意必须完善各种外来物种的详细资料,以相关科学标准为许可与否的根据,建立高效简易的审批程序。
二是检验检疫机制。实践证明,检疫制度是抵敌于门外的重要手段之一,特别是对于无意引进而言,无疑是一道有效的安全屏障。关于进口动植物检疫工作,我国目前施行的《进出境动植物检疫法》做了较为明确的规定,并且已经建立起一些早期预警体系。但该法主要在于控制动物传染病、寄生虫病和植物危险性病、虫、杂草以及其他有害生物的入侵,并没有涵盖其它外来物种。动植物检疫的目的主要是关注病虫害对经济效益的影响,并没有考虑到其生态环境和人类健康的危害。所以我国应进一步健全和完善现行的检疫制度,扩大检疫的范围,使之疏而不漏。
三是外来物种入侵的责任追究制度。据有关资料显示,在我国已有的外来入侵物种中,大约有50%是有意引进后扩散成灾的。此外,由于外来物种入侵具有较长的潜伏性,危害后果往往发生在引种后相当长一段时间内。因此,在外来物种入侵的防治上,仅仅规定外来物种入侵过程中相关的法律主体义务是不够的,我们还应加强外来物种入侵的责任追究制度建设。首先,确立外来物种引进者和使用者的责任追究机制,因违法引进外来物种而造成损害的引进者、使用者应依法承担相应的民事赔偿责任,甚至于刑事责任。其次,对于一些如水产养殖、园艺等高风险行业的从业人员,在许可引进其从事生产时应规定一些强制性措施,如强制保险、缴纳押金等。最后,对于无意引进的,在无法追究到个人责任的时候,可以根据相关情况追究特定群体所有行为人的集体责任。
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