doi:10.3724/SP.J.1201.2012.01065
摘要：针对建设项目取水和退水影响论证工作中缺乏取退水影响的补偿措施和标准的量化要求，给取退水的影响补偿分析工作造成一定难度。现从节水措施、调整取水口（取水井）位置、供水工程挖潜、补源工程措施四个方面提出取水影响补救措施的制定；从水质处理、新辟水源地两个方面提出退水影响补救措施制定；从为恢复取用水要求的投资费用、受影响的第三方用水户经济损失、对水资源利用和水生态等公共利益的影响三方面提出补偿分析的计算方法，给建设项目取退水影响补救措施的分析和补偿方案的制定提供参考。
关键词：取水影响；退水影响；补救措施；补偿分析
中图分类号：TV211 文献标识码：A 文章编号：1672-1683（2012）01-0065-03
Study on Compensation Analysis of the Effects of Abstracting and Returning Water in Construction Projects
JIANG Qiu1,WANG Ce2
(1.Bureau of Comprehensive Development Ministry of Water Resources,Beijing 100053，China;
2.Hebei Water Group，Shijiazhuang 050011，China)
Abstract:
For the demonstration of the effects of abstracting and returning water in the construction projects,it is often lack of the quantitative requirements for the compensation measures and standards,which makes it difficult for the compensation analysis of these effects.This paper proposes the remark measures for abstracting water from four aspects,including the water saving measure,the adjustment of the locations of abstracting well,the tapping potential of water supply project,and the potential recharge measures.In addition,the remark measures for returning water are also illustrated from two aspects:water treatment and construction of new water sources.The calculation method for the compensation analysis is proposed,considering the investment cost for restoring the requirements of water use,the economic loss of the affected third party users,and the utilization of water resources and water ecology.The method can provide beneficial references for the analysis of the remark measures and the establishment of compensation proposal of abstracting and returning water in the construction projects.
Key words:
effects of abstracting water;effects of returning water;remark measures;compensation analysis
2002年，水利部和国家计委联合发布《建设项目水资源论证管理办法》（水利部、国家计委 15号令），建立了建设项目水资源论证制度，推动了 “以需定供”粗放式的用水方式向“以供定需”节约用水的方式转变；2005年水利部批准发布了《建设项目水资源论证导则（试行）》（SL/Z 322-2005）（以下简称《导则》），从区域水资源状况及其开发利用程度、论证取用水的合理性、建设项目取水水源论证、取水和退水影响分析及相应补偿方案的建议［1］四个方面规范了水资源论证工作的开展。目前建设项目水资源论证制度已经在全国范围内全面实施，不但得到了社会的认同和支持,也成为建设项目取水许可审批的重要前置关口，对促进流域和区域水资源合理配置、控制不合理用水需求、提高用水效率和效益发挥了重要作用，已经成为一项重要的水资源管理制度,同时也已成为水资源管理的关键环节［2］。
但是由于《导则》中对建设项目的取退水影响的范围和分级，以及影响的补偿措施和标准都没有明确的量化要求，使得影响补偿分析与方案的制定存在较大困难。目前在建设项目水资源论证工作中取水、退水影响只给出简单的定性分析，补救措施问题常常被回避，影响补偿方案建议缺乏科学合理性，受影响的第三方权益或公共利益往往得不到合理补偿，为建设项目运行期的水事纠纷埋下了隐患［3］，建设项目取水退水影响的补偿分析已成为建设项目水资源论证工作中亟待解决的问题。本文从建设项目取退水影响补救措施的制定和补偿方案的分析计算两方面开展研究，为建设项目取水退水影响的补偿分析工作提供了可以参考的方法。
建设项目取水、用水和退水必然给周边地区水资源供需关系和条件带来变化，论证报告应在综合分析建设项目取水和退水可行性的基础上，明确给出建设项目取水和退水影响的评判结论。我国及部分省份的有关水法规中也已明确规定 :兴建建设项目,对其它用水户取水产生不利影响的,建设单位应当采取补救措施或者予以补偿［4］。一般而言取退水应对其他方影响较小；若影响较大，则根据水权理论，针对性提出水权置换、水质治理等工程与非工程对策措施，消除或减缓其不利影响后实施项目建设。若在此条件下仍存在取退水对其他方的影响，应说明影响的可能程度和范围，并提出补救和补偿方案建议［5］；若影响很大，在采取必要的补救和补偿措施之后，其影响仍然不能满足水资源可持续利用及水功能区和水生态保护的基本要求，则该项目不仅仅是补偿的问题而是能否进行建设的问题。
1 建设项目取水退水影响的补救措施制定
补救措施是采取工程措施弥补建设项目取水和退水对水资源利用、水生态和第三方用水户造成的影响。
1.1 取水影响的补救措施
当建设项目在优化用水工艺，提高自身用水效率后，取水仍导致河道水位降低、流量减小或地下水位降低，影响了第三方用水户的正常取用水时，建设项目业主可从以下四个方面考虑补救措施的制定。
首先,可根据受影响第三方用水户的用水特点，参考国家发改委、科技部、水利部、建设部和农业部于2005年组织制订的《中国节水技术政策大纲》，采取先进的节水措施，帮助受影响的第三方用水户提高水资源利用效率，以满足受影响的第三方用水户的正常用水需求。
其次,可根据第三方用水户取水量受影响的程度分析，重新调整取水口（取水井）位置或高程，帮助第三方不因水位下降而影响正常取水。
第三,若建设项目取水量很大，业主还可通过对受影响的第三方原有供水工程挖潜改造，增大有效供水量，从而满足第三方用水户的正常取水要求。
第四,若建设项目取水量很大，且通过节水措施、调整取水口（取水井）位置和供水工程挖潜等措施，仍无法满足受影响第三方用水户的正常取用水要求，建设项目业主可与受影响第三方和当地水利部门沟通，根据当地水资源条件采取补源工程措施。
1.2 退水影响的补救措施
建设项目的退水在满足水质达标排放的前提下，当直接或间接外排入地表水域时，论证报告应在分析其退水中污染物浓度、总量及排放控制是否满足论证范围内相关水功能区划、河流纳污能力要求的基础上，进一步分析对水功能和水域生态的影响程度和范围及对第三者的影响等，如果由于建设项目退水的原因而产生水功能区调整时，第三方特殊用水户若需特殊保护应按照国家相关法律划定相应的保护区域，否则不应提出补偿要求。当建设项目退水后影响第三方用水户的正常用水要求时，可从以下两个方面考虑的补救措施制定。
首先,业主需要根据退水影响区域水功能保护和入河排污总量控制要求，改进和提高建设项目污染末端治理技术，提高建设项目废污水处理效率，减少建设项目的入河污染物总量;若第三方用水户的正常取用水仍受到影响时，则建设项目业主需要对受影响的第三方用水户的取水进行水质净化处理。水质处理工艺应根据具体的原水水质特性和用水户的水质要求而确定。
其次,当存在某些对水质有特殊要求的第三方用水户，即使建设项目业主采取上述措施后，仍不能满足其用水水质要求时，建设项目业主可与受影响第三方和当地水利部门沟通，根据第三方用水户的取水要求和当地水资源条件确定新的水源地。
2 建设项目取水退水影响的补偿方案分析
若补救措施无法恢复建设项目取水和退水前的水资源利用要求、水生态保护目标和第三方用水户原有的取用水要求，则应采用补偿措施，对第三方用水户权益和公共利益的损失进行经济补偿。目前，虽然没有专门针对建设项目取水退水影响补救和补偿的法律法规，但《中华人民共和国民法通则》明确规定了侵权的民事责任，《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《水利产业政策》《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》《排污费征收标准管理办法》《中华人民共和国水土保持法》及其他有关法律法规中都对水资源开发利用的补救和补偿有明文规定，对建设项目取水退水影响补救和补偿方案制定具有很好的指导作用，可作为补救和补偿方案制定的依据。对第三方用水户的补偿包括投资费用补偿和经济损失补偿两种形式。
2.1 为恢复取用水要求的投资费用补偿分析
恢复第三方的取用水补救措施的投资费用可采用投资估算法进行计算，固定资产静态投资的估算方法主要包括：资金周转率法、生产能力指数法、比例估算法、系数估算法和指标估算法等。根据补救措施的性质，建议采用指标估算法，计算定额采用《全国统一市政工程预算定额》及相关地方市政工程预算定额［5］。
2.2 受影响的第三方用水户经济损失补偿分析
第三方用水户的经济损失可采用缺水损失法、产量对比法、发电效益对比等方法进行估算。对公共利益的补偿标准为恢复治理水功能和水生态采取的补救措施所需要的投资费用，建设项目根据其取水量或退水污染物量占水功能区的总取水量或排污量的比例来分摊恢复治理费用［7］。
其中工业供水项目经济效益计算方法一般采用工业缺水经济损失补偿分析,可以通过实地调查一次或几次工业缺水的实际损失资料计算，也可根据某一工业类型由于缺水而影响生产的减产系数与工业产品的单位净产值的乘积计算［5］。产量对比法是目前比法较适合作为建设项目取水造成农业灌溉和水产养殖经济效益损失的补偿计算方法。通过对比灌溉农田或水产养殖受影响前和受影响后产量的差异，折合成经济效益，进行农作物或水产养殖经济效益的对比，作为建设项目业主补偿两者缺水经济损失的依据［8］。河道或水库的发电效益损失补偿分析应通过调查分析受影响水电站的年发电量，与建设项目取水前的情况进行对比，计算二者的差值，在此基础上，按影响期内的市场电价计算发电效益损失，以此作为建设项目业主对水电站发电效益损失的补偿标准［9,10］。
若建设项目退水使得受纳水体水质下降，使得第三方用水户的取水水质受到影响，导致工业、农业和养殖业产品质量降低，甚至减产，则建设项目业主应补偿各受影响第三方用水户因产品质量降低或产量下降而遭受的经济损失。根据建设项目退水对第三方用水户的影响特性，可采用生产率变动法估算受影响第三方用水户因产品质量降低或产量下降而遭受的经济损失。
2.3 对水资源利用和水生态等公共利益的影响补偿分析
当建设项目取水退水对水资源利用和水生态等公共利益产生影响时，应由政府组织实施必要的补救措施，建设项目业主则应将补救措施所需要的投资费用补偿给政府。
由于水功能内通常有若干个建设项目取水或退水，对于单个建设项目业主而言，可根据其取水量或退水污染物量占水功能区的总取水量或排污量的比例来分摊政府投入的治理恢复费用。
3 取水影响案例分析
3.1 建设项目概况
某电厂A由于地处区域的水资源开发利用量已超过了水资源的承载能力，水资源需水量已大于可供水量，决定以海水作为电厂直流冷却水的原水（101 553 m3/h；88 96043万m3/a）；以海水淡化水作为电厂生产用淡水（6692 m3/h； 46608万m3/a)；为防止海水淡化设备出现问题，保证电厂生产淡水的安全稳定，采用当地供水有限责任公司提供的陡河水库原水作为电厂生产用淡水的备用水源（6692 m3/h），工程备用水源按1个月考虑，共需生产备用水4818万m3；电厂A取用陡河水库的水后，将对陡河水库下游农业生产产生一定的影响。为此项目需要通过用水结构调整，获得生产备用水，具体方案是由项目业主出资对该地区的农业灌区进行节水改造，提高该地区的农业用水效率,将节约的水量解决电厂A的备用淡水问题。
3.2 主要用水基本状况
农业是该区域主要用水大户，其多年平均用水量108×108 m3，占该区域总用水量75％。但是农业输配水工程建设质量差，渠道年久失修，输水能力较低，渗漏严重，造成农田灌溉渠系水利用系数低，水资源浪费严重的后果。
3.3 取水影响的补救措施
据《河北省大型灌区续建配套节水改造“十一五”规划报告》，陡河灌区的净定额为5 220 m3/hm2，通过渠道衬砌等节水改造工程后，灌区的灌溉水利用系数可由054提高到061，则每亩可节水1 110 m3/hm2。参考《中国节水技术政策大纲》，电厂A可采取先进的节水措施，出资对该地区的434 hm2农田进行节水改造，将节约的水量解决电厂A的备用淡水4818万m3。
3.4 取水影响的补偿方案制定
补偿包括投资费用补偿和经济损失补偿两种形式。本案例中投资费用补偿即当地灌区节水改造工程建设，包括工程建设费、运行维护费和更新改造费，其中工程建设费参照首都二十一世纪大型灌区渠道衬砌节水项目，节水灌溉投资为6 450元/hm2，由此算得农业灌区节水改造工程建设费费用2799万元；运行维护费和更新改造费可参照SL 72-94《水利建设项目经济评价规范》计算。
经济损失补偿要考虑到特枯年灌溉用水可能得不到保障的风险补偿费、水管单位的经济补偿及灌区生态补偿等。
在分析该类建设项目时,应重点增加取水影响的补救措施和补偿方案的分析，通过论证第三方节水潜力和可转换水量，取水权转换期限（转换期限需要电厂A和当地灌区协商，一般为25年以上）和转换效益，保证该类建设项目取水的可靠性和可行性［11］。
根据农业灌溉补偿分析方法，计算各项补偿费用后，制定本建设项目的取水影响补偿方案。
4 结语
本文对建设项目取水退水影响的补偿进行了分析，在一般建设项目取退水的影响补偿方面着重分析了补救措施和补偿方案的制定，提高了建设项目水资源论证工作中影响补偿方案建议的科学合理性，为保障受影响的第三方权益或公共利益的合理补偿提供了理论基础，减少了建设项目运行期的水事纠纷。但是，建设项目取退水影响补偿分析涉及社会、经济、法律、水资源、水生态与环境和规划等多学科多领域，还有许多问题有待进一步探讨，主要包括:建设项目的种类不同，水源不同，退水水域不同，对其他用水户的影响也多种多样，尤其遇到政府组织实施的大型建设项目，取水退水对第三方取用水户、区域水资源利用和水生态等公共利益产生重大影响时，补偿问题应在专题研究报告的基础上进行量化分析，尤其在社会问题和生态环境等公共利益的补偿措施方案制定方面，还需作进一步研究。
随着我国最严格水资源管理制度的深入开展，水资源管理制度的日益完善，开展深入全面的建设项目取退水影响补偿分析研究将对建设民生优先、人水和谐的节水型社会具有更重要的实际意义。
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收稿日期：2011-10-18 修回日期：2012-01-21 网络出版时间:2012-02-26
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