摘 要：加强和创新安全生产应急管理，是政府公共服务职能从以经济性服务为主，扩展到以社会性公共服务为主的重要标志，是将以人为本首先以人的生命为本、服务为先首先以保障安全为先的理念贯穿到社会管理中的重要标志。立足现实，当前必须深化应急管理体制改革，强化应急能力建设，加强人才队伍和信息化建设，以切实搞好安全生产应急管理。
关键词：安全生产；应急管理；公共服务；社会管理
中图分类号： X92 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）08-0035-04
安全生产应急管理是加强社会建设、构建社会主义和谐社会的重要内容，近年来在实践和理论方面都得到了全面发展。党的十八大报告中提出要“强化公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故”，“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”，[1]深化了安全生产应急管理的内涵，指明了发展方向和着力点。
（一）
加强和创新安全生产应急管理，是政府公共服务职能从以经济性服务为主，扩展到以社会性公共服务为主的重要标志，是将以人为本首先以人的生命为本、服务为先首先以保障安全为先的理念贯穿到社会管理中的重要标志。
1.强化公共安全体系，对安全生产应急管理来说，就是要以加强应急机构和队伍建设为抓手，加快建设更加有效的安全生产应急管理体系。安全生产应急管理和公共安全体系的内在联系随着政府加强公共服务和社会管理职能而日益深化。本世纪初，安全生产成为公共安全领域群众关注度最高、最为突出的问题之一。2004年，国务院印发了《关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发〔2004〕2号），提出建立生产安全应急救援体系，明确提出要“尽快建立国家生产安全应急救援指挥中心”。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，将“建设国家、省、市三级安全生产应急救援指挥中心和国家、区域、骨干专业应急救援体系”明确列入加强公共安全建设的一项公共服务重点工程。2010年以来，为贯彻科学发展安全发展战略，国务院多次提出要加快建设更加高效的安全生产应急救援体系，构建政府、企业和社会各负其责的安全生产应急管理体系。2011年，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》将严格安全生产管理、健全突发事件应急体系等纳入加强公共安全体系建设范畴，从不同角度部署了安全生产应急管理工作。因此，十八大报告提出“强化公共安全体系”，无论从加强安全生产的角度，还是健全突发事件预防预警和应急处置体系的角度看，都一以贯之地明确包含了要强化安全生产应急管理体系。
2.强化企业安全生产基础，对安全生产应急管理来说，就是要强化企业安全生产应急管理基础。强化企业应急管理基础是落实企业社会责任，实现企业经济责任、社会责任和其他外部效应动态平衡的重要体现。（1）强化企业应急管理基础是推进依法行政的必然要求。宪法规定国家要“加强劳动保护，改善劳动条件”，劳动法、安全生产法、矿山安全法、安全生产许可证条例以及各地方安全生产条例等法律法规，都对企业救援组织、应急预案、应急装备和设施等安全条件做出了具体规定，有关部门严格行政许可和行政执法，企业逐步重视夯实应急管理基础，社会媒体和企业从业人员主动监督，应急管理领域的法制建设不断加强，依法行政的氛围已经形成。（2）强化企业应急管理基础是落实企业安全生产主体责任的重要内容。企业是安全生产的责任主体，既要对本企业安全生产承担主体责任，又要对未履行安全生产主体责任导致的各类后果负责。企业应急能力建设是企业加强安全生产管理、完善安全生产条件的应有之义。企业做好应急准备、事故报告、应急救援、调查处理和善后处理等应急管理工作都是落实企业安全生产责任制的具体体现，是落实企业社会责任的必然要求，也是政府从应急管理职责全能型向有限责任型转变的必要条件。（3）应急管理能力对企业也是一种生产力。虽然安全生产应急管理的经济投入较多，但其事关企业职工生命健康安全，事关企业生存和可持续发展，事关社会和谐稳定，具有高溢出效应。企业强化应急管理基础可以有效预防和处置生成安全事故和自然灾害带来的影响，这无论从经济效益，还是社会效益，抑或是外部效应来看，都是值得的，也是必须的，任何有志于长远发展的企业都应有强化应急管理基础的内源性动力。
3.遏制重特大事故，对安全生产应急管理来说，就是要筑牢科学施救这道最后防线。（1）树立科学施救的理念。安全发展是对科学发展观认识的深化，安全生产应急管理更要坚持“以人为本、生命至上”为核心，坚持“预防为主、预防与应急相结合”原则，扎扎实实做好预防工作，力求不出事故，不用救援就是最好的救援；一旦不可避免地发生事故，则要发挥科学施救的最后一道防线作用，保障被困遇险人员和救援人员的生命安全和健康。（2）明确科学施救的目标。科学施救首要的是以合理代价使遇险被困存活人员获救生还、使遇难者有尊严地离去，然后才是挽救物资财产、恢复生产经营。代价包括应急准备和应急救援中的经济投入、事故直接经济损失和社会影响等，救援难度取决于事故属性、救援能力、应急机制、社会舆论等。而安全投入比例（安全投入占国民生产总值的比例）与事故直接经济损失呈负指数关系，[2]因此，要首选增加安全投入性质的事故防范和应急准备投入，以减少事故直接经济损失；要加快各类生产安全事故机理研究、提高应急救援科学化水平、健全各类应急机制、改进舆论引导方式，降低事故救援难度。（3）科学施救要遵循客观规律。遵循海因里希事故法则，采取有效措施减少事故隐患和事故发生，通过科学施救使大事化小、小事化了；在降低事故总量的基础上稳步遏制重特大事故的发生，实现安全生产形势的根本好转。遵循各类事故发生机理，采取针对性的防范和避险措施，配备先进适用的救援技术装备，完善救援现场指挥决策制度，避免救援效率低下或者盲目施救导致事故扩大。
4.加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制，对安全生产应急管理来说，就是要按这个标准进一步健全安全生产应急管理机制。全国应急管理体系已于2008年初步建立，[3]但其中的安全生产应急管理机制建设要与时俱进，要树立以人为本、服务为先的理念，寓管理于服务之中，努力实现管理与服务的有机统一，切实保障群众生产安全的应有权益。（1）切实加强事故源头治理。继续强化预防和应急准备机制，发挥各类安全生产监管联席会议制度和事故防范机制作用，完善应急预案体系，做好重大危险源调查、登记、风险评估，开展隐患排查治理和安全生产领域“打非治违”等专项行动，加强应急管理培训，夯实各项应急保障基础，努力使“人、机、物、环境、管理”协调，做好各项预防和应急准备工作，努力“治未病”，防患于未然。（2）更加重视生产安全动态管理。继续强化监测预警机制、信息传递和应急保障机制，加快建立健全安全生产应急信息系统，建设重大危险源监测监控系统、生产安全事故预警系统，提高事故隐患和预警信息分析能力，完善应急值守、预警及事故报送工作制度，做好事故监测与预警工作，努力“治欲病”，避免“病入膏肓”而导致事故发生。（3）科学实施应急处置。继续强化应急决策和社会动员机制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急处置机制，完善事故现场处置程序和事故信息发布机制，提高科学施救效果；继续强化善后处理机制和调查评估机制，在速战速决地“治已病”的同时，为修订预案等总结经验教训，进一步夯实事故预防和应急准备基础，查找弥补动态管理的纰漏，实现3个环节的有机结合。
（二）
十八大报告明确提出，提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。[1]要将对社会管理的这一要求，转变为不断提高安全生产应急管理科学化水平的工作措施，尽快实现安全生产形势根本好转。
1.加强和创新安全生产应急管理，必须不断完善和落实相关的社会政策。（1）重视总结实践经验，增强政策指导性。加大调查研究和交流培训力度，积极推广和借鉴一些地方政府出台的安全生产应急管理规章或规范性文件，比较成熟的力求形成国家政策，用以指导各地的应急管理工作。深入研究重点行业各类事故的发生规律、防范预警与应急处置对策，提出较为系统的指导政策，进一步形成一批项目或工程，以此为抓手提高应急管理水平。（2）认真吸取事故教训，增强政策针对性。敏锐发现、善于分析和认真解决事故发生及应急处置中暴露的突出问题，对于反复发生的问题要从规律上找原因，对于发生的问题要从体制机制上找原因，及时完善政策制度，加强重点领域法制建设，着力加强薄弱环节和解决共性问题，坚决防止因应急准备不足或盲目施救等原因造成次生衍生事故。（3）用好法律法规既有规定和要求，增强政策权威性。一方面，结合全面深入施行突发事件应对法、安全生产法等法律，根据实践需要研究制定安全生产应急管理法规，为构建中国特色安全生产应急管理体制提供法制保障。另一方面，按照法律法规的既有规定出台配套政策，例如，按《烈士褒扬条例》有关规定，解决事故救援中救援人员牺牲后的荣誉待遇问题；按社会组织管理、公共安全领域有关法律法规规定，创新社会组织参与应急救援工作的方式，推进安全科技创新发展，全面推进安全生产应急管理工作。
2.加强和创新安全生产应急管理，必须不断推进应急管理体制改革。安全生产应急管理体制改革是我国行政体制改革的一部分。我国已初步建立了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的安全生产应急管理体制，在实践中形成了统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。但仍要加快职能转变、优化应急管理机构、调动各方面积极性，促进形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的应急管理体制。（1）完善各级党委领导下的行政领导责任制。党对安全生产应急管理的领导体现在把握方向、制定政策、推进政府职能转变、基层组织带头服务管理等方面，要以更加民主、法治的方式予以加强和创新。将党委有关部门纳入本级政府安全生产委员会，强化对负有应急管理职责的政府部门的领导和影响。加强应急管理重点领域立法或政策创新，将重点主要放在事故预防和应急准备上，明确安全生产应急管理机构行政职能，厘清政府各专业安全生产应急管理机构和综合监督管理机构的职责，严格执行“一岗双责”和“一票否决”制度，实现安全生产应急管理机构综合化、集权化、权责一致化，逐步改变一些领域部门分割、条块分治、信息不畅、责任不明的状况。（2）提升企事业单位、社会组织的安全生产应急管理参与程度。企业要依法依规强化安全生产应急管理基础，与其他相关企业和当地政府建立应急联动机制，提高应急资源综合利用效能。结合事业单位分类改革，明确一批为安全生产应急管理提供服务的公益性事业单位，重视培育和发展设计安全生产应急管理的科研机构和中介组织，为政府履行安全生产应急管理职能提供技术支持和服务。把加强应急管理的工作精力和注意力更多放到基层，落实基层党组织的领导核心责任，切实发挥工会、共青团、妇联等人民团体在动员群众、宣传教育、社会监督等方面的作用，鼓励公民、慈善机构等社会组织提供各类支持，构建全社会共同参与的应急管理工作格局。（3）理顺属地政府统一指挥事故应急处置工作的体制和机制。完善事故督导和事故调查对应急管理的指导作用，提高地方政府“属地管理、就地消化”的应急处置能力，根据事故等级和性质，切实把事故应急处置的决策权下放到地方政府甚至企业自身，注重属地应对效率及其应急能力的平衡，实现从事故预防、应急准备、事故救援到善后处理等各环节的属地权责一致化。
3.加强和创新安全生产应急管理，必须不断加强应急能力建设。我国政府已经把能力建设确定为“十二五”期间国家应急管理工作的重点。安全生产应急能力包括生产安全事故预防能力、监测预警能力、应急保障能力、应急处置能力、应急恢复能力、科技与产业支撑能力等综合应急能力，各地区、各行业、各单位加强应急能力建设既有共同点又应当有区别。（1）因地制宜做好应急能力建设规划设计，重点强化基层基础应急能力。以负责任的态度科学评估本地生产安全事故风险，把握事故发生规律，将提高安全生产应急能力纳入本地经济社会建设发展规划。加强应急知识科普宣传，推进应急管理法律和应急技能进机关、进企业、进社区、进乡村、进学校，落实企业的事故应对“第一响应人”责任，加强基层组织应急管理体系建设，提高全社会的安全风险防范意识和自救互救能力。（2）强化安全生产应急管理科学与关键技术装备支撑能力建设。积极开展各类生产安全事故孕育、发生、发展、演变、时空分布等规律和致灾机理的研究，提升风险治理和隐患治理能力。加强生产安全事故监测预测、预警预防和应急处置的技术研发，加快技术自主创新、综合集成、应用转化和产业化，提升预测预警能力，推进事故预防和应急处置由经验型向科学化转变。（3）提高综合保障能力。通过加大投入、完善机制、科学储备、衔接预案，夯实事故救援所需的资金、能源、物资、通信、交通运输和医疗卫生等保障基础，健全现场指挥和军地联动等制度，加强舆情分析和引导，提高应急响应效率和应急处置效果。
4.加强和创新安全生产应急管理，必须不断加强应急管理人才队伍建设。人才是科学发展的核心竞争力，各类人才是安全生产应急管理事业发展的基石。（1）加强应急处置专业队伍建设。在发挥综合性应急救援队伍“一专多能”作用的同时，切实加强矿山等高危行业应急救援队伍建设，通过强化投入保障、安全教育、应急技能培训、救援队伍管理和培养优良作风，不断完善国家级应急救援队伍、地方骨干救援队伍、企业专兼职救援队伍、社会志愿者组织等共同参与的应急救援队伍体系，提高协同救援的实战能力。（2）发挥安全生产应急管理专家和技术人才作用。切实创造和改善工作条件，发挥各类应急管理专家和应急技术人才的积极性，强化其责任感。注重复合型人才培养，提高自主创新能力，大力开发重点领域紧缺的专门人才，为新形势下安全生产应急管理重大决策和重要工作提供专业支持和咨询服务，为重特大生产安全事故救援提供技术支撑，为安全生产应急管理有关产业发展提供科技保障。（3）提高安全生产应急管理干部履职能力。分层次分类别地开展大规模干部教育培训，加强干部自学，定期交流轮岗，加大激励力度，实施促进安全发展的干部综合考核评价办法，提高分管领导水平和其他领导的协同自觉性，提升基层干部用信息化手段处理应急管理业务的能力，提高各级干部的事故应急处置指挥能力。加强对企业应急管理干部的监督管理，完善重点行业企业主要负责人安全许可制度，提高各类企业负责人的风险意识、责任意识和事故防范、应急处置能力，切实落实安全生产应急管理各项工作部署和政策措施。
5.加强和创新安全生产应急管理，必须不断加强应急管理信息化建设。要推动安全生产应急管理的信息化建设与工业化深入融合、与政府职能转变相互协调，以信息化手段提升安全生产应急管理效率，为建立主动防控与应急处置相结合、传统方法与现代手段相结合的安全生产应急管理体系提供信息基础、技术保障和管理理念。（1）加强顶层设计，构建门类齐全的应急资源信息数据库。信息是应急管理信息系统的核心内容。要建立健全安全生产应急管理信息化体系所需的法规制度，解决应急管理信息化所需的资源建设、使用和维护问题，确保信息化建设执行进度。依托现有电子政务平台，按照“政府主导、企业参与、公众共享”原则，统筹兼顾地加强基础信息网络建设，提高应急通信系统的可靠性。加大信息采集和整合力度，加快信息普查进度，实现信息动态管理，规范统一各级各类数据库的格式，尽快完成各类数据库的电子化工作。（2）因地制宜，开发完善的应用系统。加快安全生产应急平台系统建设，根据各地区和单位的重大危险源、事故隐患和事故特点，开发具有应急综合业务管理、应急资源管理、应急保障、培训演练、监测预警、应急方案编制、协调指挥、应急评估等功能的应用系统，确保应急管理信息系统服务于生产安全事故预防、应急准备、应急响应和事后恢复的全过程，以提升应急管理信息化程度来提高应急管理科学决策能力。（3）加快进度，逐步实现互联互通。坚持“以用促建，以建促用”的原则，有序推进企业和政府各类安全生产应急管理业务信息系统应用和试点示范建设。建设企业重大危险源监测监控系统，无缝接入相应的安全监管信息系统。完善各级政府部门现有专业应急信息与指挥系统，开发具有智能辨识、智能执法、标准统一等特征的安全监管监察执法信息系统，形成点到点、多层次的应急信息联动体系。提高应急信息共享程度，加大对专业人员信息化知识的培训力度，让有关部门通过应急信息平台明确自己的指挥权限和工作任务，提高信息化环境下的应急管理工作水平。
参考文献：
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[3]高小平.中国特色应急管理体系建设的成就和发展[J].中国行政管理，2008，（11）.
[责任编辑：孙 巍]