摘要：财政支农不仅是国家宏观调控的重要组成部分，也是国家“三农”治理的重要政策工具，更是财政管理体制改革的重要突破口。所以，财政支农管理体制改革是否到位，既直接关系到国家财政支农工作成效和财政支农的职能发挥，也关系到我国农业治理体系和农业治理能力现代化的能否实现。本报告立足于我国国情和农业现代化发展以及财政支农现状，研究如何通过全面深化财政支农资金管理体制机制改革，调整完善财政支农政策和创新财政支农投入机制，提高财政支农资金使用效益，以加快实现我国农业现代化。
关键词：农业投入；保障机制；农村综合改革
三、完善农业投入保障机制的政策思路
（一）调整财政支农政策，完善财政支农政策体系
1.科学确定财政支农政策中长期目标
科学确定财政支农政策中长期目标，不仅是完善财政支农投入机制的前提，也是完善财政支农投入机制的基础，它可以增强财政支农政策目标性，提升政策的前瞻性。欧美发达国家经验表明：不同的发展阶段，财政支农的政策目标也不相同。对我国而言更是如此，必须要从本国国情出发，特别是在财力约束的情况下，财政支农政策选择更应把优先顺序的考虑与本国发展战略结合起来。考虑到现阶段农业人口数量较大，城乡收入差距明显，农业竞争力不强的特点，财政支农政策仍要突出以下几点：
一是农民增收目标。随着我国粮食生产的“十二连增”和农产品价格市场化改革的推进，以及国际粮食市场价格低迷，农民收入增长缓慢等问题已经开始显现，单纯以追求农产品产量，提高粮食收购价格，来达到增加农民收入政策已不能适应形势发展的需要，因此，必须要进行相应的调整。
二是粮食安全目标。粮食安全一直是我国社会稳定发展的重大问题，尤其是口粮安全问题。我国人口众多，人均耕地少，人地矛盾问题十分突出，且自然环境恶化，水土流失、土地沙漠化状况也日益严重。伴随着工业化、城镇化建设步伐的加快，势必还将占用大量基本农田和宜耕土地，耕地将进一步减少。因此，确保国家粮食战略安全依然成为财政支农政策目标的必选。
三是农业竞争力目标。随着全球经济一体化的不断渗入，提高农业国际竞争力已成为我国农业发展所追求的目标。尤其是在粮食等大宗农产品出现阶段性过剩的情况下，财政支农的重点和方向需要做相应的调整，即由目前数量支持或增产目标向质量和品种目标转变，加快推进我国农业结构的战略性调整，扶持具有国际竞争优势的优质农产品生产，推进农业产业化经营，发展现代农业，以此提高我国农业的国际竞争力。
同时，确定财政支农政策目标的设计要体现出科学化、合理化、公正化、公共化。即达到社会资源在农村的配置和社会价值在农村的分配优化，以期实现农业现代化；能促进农民收入增长和现代农业发展；政策从目标设计上不带歧视和偏见，有助于消除缩小城乡差别；充分体现财政支农政策的公共性，各种支农惠农政策（包括财政、税收、投融资、金融和产业政策）构成导向的一致性、为农服务理念的同源性，使惠农政策链之间相互衔接和相互补充。当前，急需对现行的支农政策进行全面的清理和评估，对符合现代农业发展的政策保留并继续实施，不符合现代农业发展的政策，要坚决废止。
2.创新财政支农政策体系和体制机制
一是调整完善现行的财政支农政策体系。要看到，进入新世纪以来，国家财政对农业农村发展给予有力支持，确保我国粮食产量实现了“十二连增”，这也使得我国的农产品市场供求发生了重大变化。然而，在经济发展新常态下，有必要进一步调整和完善现有财政支农政策体系。针对当前农业发展中存在的突出问题，必须要妥善处理政府与市场、生产与消费、增产与增收、资源消耗与环境保护等关系，解决财政支农政策造成一些临时性的措施常态化，短期措施的长期化的问题，尽快调整财政支农投向，建立财政支农政策退出机制，及时修正财政支持农业等相关政策目标，取消与改革目标相悖、不合时宜的政策措施；探索如何建立以绿色生态为导向的农业补贴制度；如何进一步完善农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴，以实现补贴的“三合一”，支持耕地地力保护和粮食适度规模经营等具体措施；如何坚持市场化改革和保护农民利益并重，深化农产品价格形成机制改革，进一步完善最低收购价政策，通过价格机制和价格信号引导生产者组织生产；如何尽快建立粮食主产区利益补偿机制，完善产粮大县奖励政策等等，都有需要通过创新体制机制来实现的。
二是探索创新财政支农资金的管理体制机制。农业发展离不开投入，进入新世纪以来，中央始终把农业农村作为财政支出的优先保障领域，对农业农村的投入持续增加。然而，由于我国财政支农资金管理体制改革滞后，支农资金管理分散在各个部门，财政支农资金难以集中使用，发挥效益。因此，必须改革现行的财政支农资金管理体制。围绕如何提高涉农资金使用效益，完善涉农资金管理机制，下放项目审批权限；围绕如何确保涉农资金安全加强公众监督，加大资金监管力度，建立以结果为导向的资金分配激励机制；围绕如何补齐农业农村短板促进形成多元化投入格局，发挥财政资金“四两拨千斤”作用，集中力量办大事，构建符合现代农业发展的财政支农资金管理体制；如何创新财政投入方式，通过财政支农资金管理体制的创新，实现农村一二三产业融合发展，延伸农业产业链，提高农业综合效益、促进农民增收；如何通过采取财政贴息、政府与社会资本合作等方式，帮助农村地区引入新技术、新业态，促进农产品精深加工和农村服务业发展，推动供销合作社与新型农业经营主体有效对接，培育具有国际竞争力的大型農业企业集团；发挥农垦企业的资金、技术及管理优势，把农垦企业建成农村产业融合发展的重要力量。
3.积极构建符合世贸规则的财政支农政策体系
必须看到目前我国农业支持的“黄箱”政策已接近WT0规定的水平。为此利用国内当前农产品市场供应充足这一有利时机，加快调整我国财政支农政策，完善农业补贴政策，充分利用好WT0框架下允许我国财政支持农业免于减让的“绿箱”政策，用足不超过农业产值8.5%“黄箱”补贴和5%“蓝箱”补贴政策，确定财政支农政策的重点和方向。本着“有所为、有所不为”的原则，在“存量调整”和“增量倾斜”上做文章，充分利用国内、国际两个市场、两种资源，发挥我国农业比较优势，加大对农业农村公共产品的财政投入，减轻农民负担，以实现农民收入的持续增长，从整体上提升我国农业的国际竞争力。具体为：