摘要：城市精细化危机管理是在国家治理观的引领下，以城市精细化管理的方式和手段推进城市危机管理的模式。城市危机管理具有时间、空间和机制三个维度，其中机制维度是城市危机管理的关键。由于城市辖区人口规模和密度大，城市结构复杂，外部环境也更加复杂，一旦出现突发公共事件，“放大效应”明显，往往易催发影响更大的“次生事件”，甚至“事件链”。因此，风险长效防范机制也是城市危机管理中的关键环节。针对我国城市危机管理机制中的问题，借鉴国外城市管理经验，应构建风险防范机制、市场化机制、社会参与机制、应急产业发展机制和区域大联动机制。
随着我国城镇化進程的推进，城市规模越来越大。截至2015年底，城市市辖区年末总人口为400万以上的地级及以上城市数达到15个，200万～400万人口的地级及以上城市数达到38个。由于城市辖区人口规模和密度大，城市结构复杂，外部环境也更加复杂，一旦出现突发公共事件，“放大效应”明显，往往易催发影响更大的“次生事件”，甚至“事件链”。因此，城市公共安全问题是城市系统中最为突出的问题之一，需要通过危机管理来进行消减和化解。危机管理也是城市管理中难度最高的问题之一。
一、城市危机管理的新视角——国家治理观
十九大报告提出了新时代中国特色社会主义思想的国家治理理念。城市危机管理是城市管理的重要组成部分，也是城市管理的最基础的部分，必须坚定不移地贯穿治理能力现代化的新时代国家治理理念。
首先，城市危机管理要坚持国家安全观。坚持国家安全观首先就是为国民提供基本的安全保障服务。就城市而言，坚持国家安全观是应对城市安全的新情况和新局面的基本条件。
其次，城市危机管理要坚持城市治理理念。城市治理是国家治理的一个重要方面，是国家治理能力现代化落实到城市层面所形成的微观治理体系和治理模式。危机管理作为城市治理现代化的最基础的部分，也是国家治理现代化的基本单元。传统上，城市危机管理是狭义的管理，是以政府及相关管理部门为主导，以行政手段为核心的管理模式，其重心是维持城市基本安全运营所具有的管理职能。随着城市公共安全的法制化，城市危机管理必须从城市治理理念出发，不仅包括狭义的城市危机管理的内容，而且还包括政府通过构建协同机制，调动社会力量，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段来共同治理城市的模式和过程。
再次，城市危机管理要坚持精细化管理理念。城市精细化管理作为城市治理现代化的一种模式，是现代化城市必备的条件和发展趋势。城市精细化危机管理是城市精细化管理的核心，也是城市治理现代化的第一步，更是关键一步，城市管理应该像绣花一样精细。
最后，城市精细化危机管理的关键是构建城市风险长效防范的“大机制”。长效防范机制首先应是“大机制”，也就是以政府危机管理机制为核心，以市场、社会和区域联动机制为支撑的风险防范体系。当前，单纯依赖政府进行灾害管理和救援工作已经不能满足社会发展，要引导市场、社会和区域的共同参与和协调分工，探寻一条高效的风险防范路径，构建科学的风险长效防范体系，形成治理合力，才能保障城市危机管理的顺利进行。
二、城市精细化危机管理的三个维度
城市精细化危机管理主要涉及时间、空间和机制三个维度。其中，时间维度涉及危机管理的不同阶段和不同环节，空间维度涉及应急资源在空间上的分配，机制维度则是为进一步优化全过程管理和资源空间布局的制度、政策和法治化平台。
（一）时间维度——以全过程为核心的监督管理
时间维度包括预警预报、应急防范、应急处置、应急救援和功能恢复五个阶段和环节的全过程危机管理。这五个阶段是相互影响的，前一个环节处理较好，则为后一个环节减轻很多压力。预警预报及时，自然会为后续工作提供很多便利，避免大量损失。城市公共安全问题的发生往往就是在危机管理五个阶段中的最薄弱环节上出现问题。
（二）空间维度——以资源配置为核心的空间布局
空间维度是危机管理资源的空间布局。城市危机管理资源的布局依据是人口密度、基础设施密度、重点设施的分布等因素。一般来说，城市中心城区的危机管理资源布局密度要大于郊区。例如，目前我国城市普遍推行的网格化管理平台，首要的功能就是优化要素资源的空间分布。
（三）机制维度——以统筹规划为核心的协同联动
机制维度是贯穿城市精细化危机管理的全过程，构建科学的风险长效防范机制，是实施城市精细化危机管理的保障。长效防范机制必须树立顶层设计的理念，坚持自上而下和自下而上相结合的原则，统筹规划危机管理要素资源，促进实施主体的合理分工，形成1+1>2的协同联动态势。
三、我国城市危机管理机制的主要问题
我国城市危机管理还远远未达到精细化的程度，但在经济社会持续发展，大型基础设施不断增多，城市结构日益复杂化，特别是人口规模的持续增长，对资源承载力产生巨大压力的情况下，“推力”和“压力”共同作用，也开始促进城市危机管理的精细化。主要体现在三个方面：一是精细化理念逐步达成共识。经过十几年的发展，常态与非常态管理相结合、综合管理和分类分级管理相衔接、防范与处置并重等一系列的危机管理理念逐步形成。二是危机管理联动平台不断完善。各城市先后建立了应对重大的、跨区域、跨部门突发公共事件的集中受理、统一指挥的“多台合一”的应急联动处置平台。三是危机管理与城市日常管理的融合度日益提高。目前，我国城市以网格化管理为核心的危机管理模式逐步与城市日常管理相互衔接，进一步把常态和非常态管理结合起来，把社会治理与危机管理相互融合，提高了危机管理的效率，降低了危机管理的成本，有效推进了危机管理的可持续运行。
目前，我国城市危机管理已经进入综合治理为主的阶段，但相应的风险防范机制发展水平还基本停留在单纯依赖政府构建和运行危机管理体系的阶段。倘若政府与社会的衔接机制出现了问题，就无法形成有效的合力。
（一）规划的统筹性不足
发达国家的城市公共安全防范往往首先考虑城市公共安全问题。例如，日本六本木新城规划建设中，危机管理投资占总投资的一半以上。目前，在我国城市规划和建设过程中，“一刀切”的现象比较严重，不考虑城市基础设施的具体情况，只考虑消防、抗震、抗风等单一要素，没有统筹考虑城市公共安全要素，安全风险隐患较大。另外，在大型项目的规划建设中，往往是把经济效益放在第一位，为了降低成本，把安全系数放到尽量小，也存在安全隐患。
（二）预警预报机制的基础薄弱
城市公共安全预警预报机制的难点普遍在于重点控制区域、重点线路、重点控制行业、重点控制人群、重点控制项目等不健全，长效的数据库系统仍然不完善。即使有专业数据库，各数据库之间也没有做到互联互通，仍然存在信息孤岛的现象，这也导致无法形成战略层面的总体风险控制图。例如，对于人口的规模、结构、就业、变化趋势等情况，公安、卫生、人口、商委等部门的统计数据库之间存在出入，但具体出入在哪里，如何造成的却没有真正认识，增加了应急管理的难度。
（三）市场机制不完善
国内外经验表明，单纯依赖政府灾后救援已经不能满足社会发展的需要，城市危机管理体系建设需要市场化要素参与才能提高效率和专业化水平。由于危机管理系统具有部分垄断性的特性，在市场化机制创新方面的步伐还需要更大一些。目前主要存在三方面的问题：一是大型危机管理项目的招投标机制需要创新。一般来说，项目要求乙方必须具有国家级资质，但往往符合资质的单位只有一二家，而且基本都是国有企业。具有资质的企业有时对项目并不擅长，擅长项目的专业化企业往往无法进入，影响了项目实施效果。二是资产评估机制需要创新。目前，我国城市在危机资产评估体系方面还很欠缺，数据库基础薄弱、工作量大、缺乏統一的评估标准等问题普遍存在，其中最关键的问题是没有向市场开放，这直接影响到巨灾保险、危机咨询服务等应急体系的市场化进程和效率。面对巨大的城市公共安全压力，仅靠政府“一家独大”，没有市场机制的危机管理很难从容应对风险。一些城市虽然统一了风险评估的技术路线、风险确定的基本方法，但没有建立统一的评估指标体系和评估模型，这势必影响对风险的评估精度，使评估结果难以具有可预测性和权威性。[2]三是应急产业的生态环境有待提高。目前，应急产品的开放度还不完全，气象、地震、消防、预警预报等高端产品一般不对外开放，应急物资的生产一般没有公开向社会招标。常规产品的生产虽然已经开始推进，但从整体上看，尚无统筹全局的应急产业规划，产业目录和标准欠缺，形成专业性企业少、品牌企业少、产业集群少的“三少”现象。应急产品的自主创新能力和研发水平较低，产品不成系列。
（四）社会参与机制不完善
与国外城市相比，我国城市危机管理中社会参与程度很低。一是在广度上，社会力量参与不够。主要原因既有社会力量本身薄弱的原因，也有政府重视程度不够，参与渠道不顺，体制机制不灵活等原因。二是在深度上，缺乏社会参与的“核心力量”。目前，城市专业救援队伍主要以消防为核心的专业队伍为主，专业性非常强，但危机处置的范围无法全覆盖，灾害发生后往往也无法第一时间实施救援。其中一个重要的原因就是对社区、学校、单位等基本单元的深入程度不够，导致社会力量参与危机管理的力度较小，影响了危机管理效果。三是在层次上，尚未形成有序的管理梯队。国外城市危机管理经验表明，专业队伍、半专业队伍、志愿者队伍组成的危机管理和救援梯队对公共安全的应对效果非常好。我国许多城市在基层管理中也开始购买服务，但外包的队伍往往没有相关权限，导致其管理效果大打折扣。
（五）区域联动机制有待进一步加强
国外城市危机管理经验表明，区域合作是风险防范中重要的环节，对于节约应急资源，突出优势应急资源，形成优势互补的区域性防范体系有重要的作用。长期以来，我国城市公共安全防范的区域合作方面往往不受重视，基本没有纳入区域合作的框架，自然也就明显滞后于其他领域的合作。可以说，区域公共安全防范联动机制没有跟上区域一体化发展的进程。
四、国外城市风险防范长效机制的借鉴
（一）以规划为引领
最典型的例子是日本防灾减灾与国土规划的衔接。一是城市风险防范体系纳入全国综合开发规划。日本国土规划体系分为四级，从层面上综合展开，即全国综合开发规划→三大都市圈建设规划→七大地区开发规划→特殊地区规划（岛屿、山村、欠发达地区等特殊地区）→都道府县综合发展（长期）规划→市村町综合发展（长期）规划。这些规划被笼统地称为国土规划。在规划中，日本提出建设防灾都市是与“城市更新”紧密结合的。为了城市的安全，不断进行街区更新、土地整理以及其他的防灾设施建设；在防灾规划中为了整备防灾地点、形成良好的避难系统，也对都市开放空间、道路、桥梁等进行整治，促进了城市更新。根据各都市的需求，促进城市防灾减灾功能及其他功能等。二是城市风险防范体系纳入大都市圈规划和地方国土规划。根据日本的三大都市圈（首都圈、近畿圈、中部圈）开发建设法，大都市圈规划体系由基本规划（总体规划）、整备计划（5年计划）、事业项目计划（年度计划）、保护区域建设计划等组成。第5次首都圈规划（1999-2015年）的基本构思有5项，其中第四项的主要政策方向是提出重视提高对地震等大规模灾害的防灾性能，以确保生活上的安全和安心，同时解决大城市的交通混乱状况，推进具有地域特性的易于生活的居住环境的建设。为此，改变现在对东京中心部的过分依赖和集中的结构，把首都圈的各地区以据点城市为中心形成自立性高的地区，相互分担各种机能和交流、协作，成为一种“分散型的网络结构”。同时，对于建设“安全并有魅力的都市”的主要措施是把生态环境、防灾减灾、基础设施建设与有规划的、综合性的都市建设相互结合起来，具体分六大部分：有规划地建设综合型城市，建设灾害抗御性能强的安全街区，建设通过交流和协作具有力的城市，建设支撑舒畅明快生活的街区，建设人与自然和谐的街区与安心生活的社区。[1]
（二）构建预警预报创新机制
各国都把城市预警预报的技术创新放在重要的位置。例如，英国的前瞻计划就是主要依托伦敦高校和研究机构的资源，形成产官学研相结合的机制，通过科技上创新，不断开发新的应用科技。以未来30～100年为基准，建立一套完善的危机预测系统，探讨这类危机对社会、经济、环境的影响，评估水灾可能造成的影响以及疏洪措施必须耗费的成本。前瞻计划将海岸防卫计划列为重点，对未来长期防灾具有重要的意义。同时，英国借助伦敦的预警系统，重点列出350处重点目标，包括英国境内的15座核电厂、国家主要电网、石化工厂、通信中心、核武器研究中心、核潜艇基地等关键设施，建立了重点目标预警预报机制。
（三）构建社会参与机制
一是加强风险防范教育。国外城市广泛开展公共安全风险防范和应急处置教育。例如，纽约市紧急事务管理办公室定期向市民发放手册，介绍了发生地震、火灾、恐怖袭击等各种公共安全事件所要携带的必需品以及有关注意事项，内容简洁明了。多伦多市政府向市民建议每户应准备应急包，政府列明了应急包的具体清单，如“使用电池的收音机”、“哨子”等。东京都政府除了发放应急手册之外，还给市民发放应急避难场所地图。二是开展各类公共安全社区志愿者活动。近50年来，随着社区的发展，出现了很多志愿者组织和相应的活动，有的由政府主导推动，也有的是市民自发组建。例如纽约的“街区守护者”计划、“辅助警察”项目、“社区应急反应团队”、“社区医疗预备队”，伦敦和其他欧洲城市的“邻里守望”项目，东京都由居民、企业、非政府组织、非盈利组织和政府共同组成救援体系，建立了市民自主防灾组织和企业自身防灾应急体系。目前，有些相关的项目在我国城市社会治理方面已经得到应用，如“邻里守望”项目。三是社会救援组织积极参与。东京都政府和很多社会组织和企业签订防灾救灾协议。红十字会、教会组织、工商协会紧急救援组织、城镇防震行动议会等组织与美国政府密切合作，参与灾害预防和救援工作。在德国，红十字会、马尔他救援组织、水上救援协会、约翰尼特救援组织和德国工人救助联合会五大非政府组织参与灾害救助。
五、城市风险防范长效机制的构建
（一）以统筹规划为引领，构建风险防范机制
1.城乡规划中要首先纳入城市公共安全规划
一是要统筹考虑突发公共事件要素的布局。要对应对群体性事件的空间布局、地下避难场所的互联互通等重点考虑，特别在大型基础规划中，更要考虑公共安全要素的空间布局。二是空间布局要以人为本。以人为本就是有利于公民遇到突发公共事件及时回避、逃生和处置。如要充分考虑轨道交通站点的选址、通道、空地、周边设施布局，以及应急设施的使用便利性等。三是便于常态化的管理。目前，城乡规划中存在空间布局和公共安全管理功能相脱节的现象，甚至办公地点与管理地点相距很远。实际上，突发公共事件，特别是群体事件的预警预报往往靠基层群众和有经验的管理人员提供信息。空间不集聚必然导致功能无法得到充分发挥。
2.建立和优化预警预报机制
一是要建立城市公共安全风险信息图库。建议组织第三方评估机构，重点是针对重点控制区域、重点线路、重点控制行业、重点控制人群、重点控制项目进行基础性的统计和摸排，建立城市公共安全风险图。二是要构建统一的数据库平台系统。构建统一数据库平台，打通公安、卫生、人口、商委等部门的专业数据库，实现互联互通。
（二）以改革开放为目标，构建市场化机制
国内外经验表明，单纯依赖政府灾后救援已经不能满足社会发展，城市公共安全应急体系建设需要市场化要素参与才能提高效率。构建城市公共安全市场化机制最重要的是从营造适合企业发展的环境入手。一是推进项目的市场化运作。目前，大型应急项目的门槛过高。一般来说，项目要求乙方必须具有国家级资质，但往往符合资质的单位只有一二家，而且基本都是国有企业。具有资质的企业有时对项目并不擅长，擅长项目的专业化企业往往无法进入，影响了项目实施效果。建议适当向市场化转变，招标专业性强的企业，并做好项目监管工作。另外，目前很多城市街道、镇、企事业单位等基层单位已经引进市场化要素，向全社会招标购买保安、医护等服务，这种经验应逐步扩大推广。二是探索评估市场化体系。建议在符合国家法律法规的前提下，探索引进有资质的第三方，在应急体系评估、应急产品生产、应急咨询、应急保险等方面进行运作，借助市場化手段提高应急管理水平。在大型应急项目中，对于关键部件或环节，扩大招投标的范围和招投标单位的资质条件；对于一般部件和环节，可探索全面引进市场化机制。三是努力营造应急产业发展的生态环境。应急产业是崭新的产业领域，其市场容量巨大。近年来我国消防、安防、生产安全、信息安全、应急通信、环境应急、防灾减灾、防汛抗旱、反恐等领域专用产品和服务的年产值近万亿元。各地都开始重视这一领域，纷纷构筑这一新的经济增长极。城市要发挥自身优势，加快构建应急产业目录，完善应急行业标准，鼓励建立应急产业园区，鼓励推进PPP模式，引导企业、高校、研究机构建立应急产业相关的产学研联盟，完善应急产业知识产权评估和交易体系，形成行业趋势信息、产品开发、技术专利、知识产权、品牌创新、产品交易等应急产业相关专业性服务平台，科技基金扶持项目向应急产业倾斜，实施应急产业高端人才引进优惠政策等。
（三）以资源延伸为手段，构建社会参与机制
目前，我国城市公共安全的社会参与度普遍不足，无法对应急管理形成真正的补充，既有社会力量薄弱的原因，也有政府重视程度不够、参与渠道不顺、体制机制不灵活等原因。为此，一是加强“三位一体”的专业化队伍建设。要在政府主导的专业队伍建设的基础上，放宽民间救助力量的准入门槛，建立政府与民间专业救助队伍合作的长效机制。同时，依托社区、园区、学校、企业，培养参与性相对稳定、有一定专业化程度的应急队伍，逐步形成政府应急部门、专业救助力量、社会应急队伍为核心的分工明确、层次分明的“三位一体”的专业化队伍。二是加强社会参与的“核心力量”志愿者队伍建设。要针对社区、园区、学校、企业等实际，以社团、街道、业主委员会、居委会、物业管理委员会等为主体，通过半专业化的培训等手段，形成志愿者队伍，并以此为社会参与的“核心力量”，贯彻落实应急管理方针政策，开展对大众的宣传教育。三是加强应急专家队伍建设。要充分利用高校、科研机构集中，专家力量较强的优势，开展建立专家数据库。要建立“绿色通道”，及时将专家的研究成果和观点向市领导及相关部门反映。对采纳的成果和建议，要及时转化落实。[3]
（四）完善生态环境，构建应急产业发展机制
现代服务业方面，重点加快推进应急保险业发展。在应急基础评估完善的基础上，开发应急类金融衍生产品，重点发展应急保险业，特别是灾害保险。可以借鉴宁波巨灾保险的试点，总结经验，探索将保险纳入灾害事故防范救助体系，形成适合相关城市的灾害保险体系。
现代制造业方面，加快推进新型应急产品的研发与生产。要推进军民融合，推进应急产业发展。支持城市地震气象监测观测系统、民防工程设备、防护门设备等传统应急产业。同时，在有条件的城市，重点培育金融监测、应急指挥调度平台、卫星导航、航天航空技术、特种装备、应急体验设备等新兴应急产品方面的研发和生产。鼓励企业引进、消化、吸收国外应急先进技术和先进服务理念，鼓励跨国公司设立总部和研发中心，并逐步培育城市应急龙头企业。[3]
（五）以区域一体化为依托，构建区域大联动机制
目前，随着我国区域战略的不断推进，区域一体化进程也在不断加速，这为城市危机管理的区域联动带来了契机，也提出了更高的要求。一是充分发挥现有的区域协调机制的作用，构建应急管理体系协调机制。我国各区域都建立了协调机制，要充分利用这些平台，推进区域危机管理联动发展。二是要统筹规划区域要素资源。进一步打破区域行政分割，科学合理地确定应急管理体系在区域的整体定位和职责布署。要充分发挥中心城市的功能和影响力，调动各方面的积极性，明确各地区的功能分工。要充分利用区域及周边的资源，从全局的角度出发，统筹区域的信息联通、应急物资、避难场所、设备和人员的配备。[4]
参考文献：
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王战，王振，等.开放改革引领创新转型——上海“十三五”发展规划思路研究[M].上海：上海社会科学院出版社，2015.
卢汉龙，杨雄，周海旺.上海蓝皮书：上海社会发展报告（2016）[M].北京：社会科学文献出版，2016.
责任编辑：张 炜