摘 要：1996—2005年是我国高等教育发展的关键阶段，从数量看是高等教育由精英教育转向大众化，但就质量而言高等教育内涵和外延发展均不平衡。中央财政对部委属高校投入过于集中、高等教育成本分担失衡、地区可支配财力差距过大等因素，造成了高等教育办学条件参差不齐、资金总体利用效率较低和高校债务危机等后果。
关键词：高等教育；大众化；经费投入；财政政策
中图分类号：G40-054 文献标识码：A 文章编号：10014608(2008)04007108 收稿日期：20080321
作者简介：陈忠斌，上海财经大学公共经济与管理学院博士生，江苏省教育厅高级经济师 200433
改革开放以来，我国高等教育改革和发展具有明显的转轨经济特征，虽历经数次规模调整和结构重组，但均是政府主导下的强制性制度变迁。近一轮扩张始于1999年，是我国高等教育史上规模最大、影响深远的变革，高等教育毛入学率在2002年超过15%，从在校生规模看已经进入大众化阶段。2007年末高等教育毛入学率达到23%、在校生超过2500万人[1]。鉴于现有文献鲜有对该阶段高等教育投入数据进行较全面的分析，本文拟重点考察中国高等教育大众化进程中的经费收入与支出情况。
一、高等教育经费收入总量与结构
(一) 全国高等教育经费收入总量分析
高等教育是国民经济的重要组成部分，投入主体包括政府(财政)、居民家庭(大学生)、企事业单位及社会团体等，社会总体发展状况、国民经济增长水平和国家可支配财力等均决定性地影响着高等教育投入总量。表1统计反映了宏观经济因素对我国高等教育投入的影响。
表1数据表明，在国民经济高速增长和国家可支配财力快速上升的背景下，高等教育经费收入总量持续增加，1996—2005年的加权平均增长率为21.02%，分别是国内生产总值和全国教育总经费增长率的2.04和1.45倍。从绝对值看，与1996年相比，2005年高等教育经费总量增长到7.91倍，远高于同期国内生产总值增幅和全国教育经费总量增长倍数，说明大众化进程使我国经济资源大幅度流向高等教育领域，同时也带动了其他阶段教育的投入增长。从经济资源投入主体看，高等教育经费主要来自政府财政和居民家庭部门，1996—2005年财政性高等教育经费收入总量上涨了3.29倍，是高等教育经费总量增长幅度的48%；加权平均增长率为16.29%，是高等教育总经费加权平均增长率的77%，略高于国家财政总支出加权平均增长率(15.74%)。这充分说明了在高等教育大众化的规模扩张阶段，国家财政对高等教育的总体投入力度较大，财政性高等教育总经费的增幅和增速均较高。但高等教育财政投入总量增长仍然赶不上其大众化的进度，一方面高等教育经费总需求膨胀过快，而另一方面投入基础较弱，加之受到各级各类教育均衡发展要求的制约，随着高校在校生规模不断增大，国家财政性高等教育总投入增长疲软。高等教育总经费和财政性高等教育经费的增长率在这一阶段总体上呈现共同下降趋势，到2005年时两者均低于全国教育总经费和国家财政性教育经费总收入的增长率，这反映了国家教育总经费收入结构在不断调整，流向高等教育部门的财政资源增量受到限制，这与我国全面加大扶持基础教育力度的宏观政策调整相吻合。
(二) 高等教育经费收入结构分析
1. 全国高等教育经费收入总体结构
从1996—2005年全国高等教育经费收入总体结构来看，有两个明显趋势：一是财政性高等教育经费收入占经费总收入的比例逐年递减；二是以学杂费和住宿费为主的高等教育事业收入占经费总收入的比例增长迅速(见表2)。
图1显示了高等教育大众化进程中在校生、经费总收入及其构成部分的总量变化情况，图中各变量均以可比价格计算(基期=1996年)。2005年，全国高等教育事业收入总量为1083.4亿元，已经超过财政性经费总量，事业收入总量曲线较财政性经费投入曲线陡，说明以居民家庭为代表的私人部门承担的高等教育大众化边际成本持续增长，财政对高等教育扩招所承担的“额外”负担从总体上看是不断下降的。此外，原本占高等教育经费收入比例并不算高的社会捐赠收入更是日渐式微，到2005年仅占经费收入总量的0.9%，表明高等教育作为一项社会公益事业的理念在我国没有取得共识，缺乏制度环境和社会氛围去引导和激励社会中间组织为高等教育的发展募捐资金。
2. 中央和地方高等教育经费收入总量比较
我国于1994年开始实施分税制财政管理体制改革，高等教育采取中央和地方政府“分级办学、分级投入”模式，省级以下财政对高等学校的拨款统称为地方高等教育财政性经费。图2反映了财政性经费和事业收入在总收入中所占比例的变化趋势：中央和地方高校财政性经费投入占比分别以年均-3.5%和-5.2%的速度下降，事业收入占比以18.2%和11.0%的速度上升。2005年部委属高校财政投入份额降到历史最低值49.8%，但仍比事业收入占比高出10个百分点；而地方高校财政投入份额早在2003年就比事业收入低。这说明，部委属高校的发展得到了中央财政强有力的支持，地方财政要承担大量基础教育费用，因而对高等教育规模扩张的支持力度较小些，地方高校学生家庭为高等教育大众化进程做出了更多的贡献。
(三) 生均高等教育经费收入分析
因为高等教育规模不断变化，采用生均高等教育经费投入指标能够进一步反映既有投入水平是否与高等教育大众化的经费需求相匹配。图3是以1996年为基期、按可比价格计算的全国、中央和地方高等教育生均经费总收入、生均财政投入和生均事业收入变化时序图。研究发现：首先，下部曲线簇反映了生均事业收入(学费和住宿费等)变化
情况。地方高校学生承担的费用呈现温和上升趋势，部委高校学生负担却按年均31.69%的速度快速增长(2003年有短暂调整，后又进入上升通道)。这说明在我国高等教育大众化进程中，居民家庭分担的成本不仅占总经费的比例有较大提高，而且绝对支出数量也持续上升，同时部委属高校就读学生的家庭比地方高校学生家庭承担的单笔读书费用更大、增长更快。其次，中部曲线簇反映了高等教育生均财政性经费收入变化情况。与经费总收入中财政投入占比持续下降现象相比，这里出现了明显的分化现象，中央财政对部委属高校的生均投入曲线依然保持高位，而地方财政的高等教育生均投入则从1997年起则连年下跌。从生均财政性经费收入总量看，部委属高校与地方高校的悬殊更突出，在2001年到2005年间，两者的比例长期保持在23—2.5倍之间，主要是因为1998年起中央实施了规模较大的高等教育管理体制改革和布局调整，将大部分原属中央各条块管理的院校采取“中央和省共建、以省管理为主”的模式下划到地方，稀释了地方高等教育可用资源。再次，上部曲线簇反映了全国高等教育生均经费总额的变化情况。中央部委属高校生均经费总额远高于地方高校，到2002年这一差距上升到顶峰，部委高校生均经费收入达到26592元，而地方高校仅为11903万元，两者的比值为2.23∶1。地方高等教育生均经费投入水平在2001—2004年间略有下降，2005年有所增长(接近扩招初期的投入水平)。部委属高校生均总投入水平不仅平均增长较快，而且绝对数值比地方高校高得多。
在考察按照可比价格计算的生均经费总收入(不含高校贷款)时，还有一个重要发现：无论部委属高校还是地方高校，其生均经费总收入并没有因为连续扩招而大幅下降，反而在一段时期内保持快速增长，部委属高校生均经费收入水平更是一路飙升，地方高校生均经费收入在2000年达到峰值后进入下降通道，但也一直没有向下突破扩招初期的水平。由此看来，在高等教育大众化的规模扩张过程中，我国高等教育部门接受的生均经费投入的实际数量并没有下降，平均水平比扩招前还有所上升(名义投入总量的上升则更快)，即便一直被认为投入很不理想的地方高校总体上看也是如此。
二、高等教育经费支出总量与结构
(一) 全国高等教育经费支出分析
从全国高等教育经费支出总量来看，1996—2005年高等教育总支出平均为1134亿元，其中事业性支出占80.2%，基本建设项目投资总支出占19.8%；事业性支出用于个人部分占总支出的39.2%，公用部分则占41.0%(见表3)。从支出明细在总支出中所占比例的年度变化趋势看：事业经费部分略有下降，原因是用于教师工资和福利部分基本持平，而用于学生资助部分有所下降；公用经费部分增长速度较快，原因是其他费用支出(包括购置无形资产和支付贷款利息)占比增长非常快，公务费和设备购置费支出占比也有增长；值得注意的是，全国高等教育业务费支出占比下降较快，说明教学经费因为受到购置土地和银行贷款的财务负担影响而大幅度降低[2]；基本建设支出的绝对数较小，而且占经费支出总量的比例也在不断下降，这与被社会广泛关注的高校基建扩张无度及高额债务现象不吻合[3]，其原因是现行高等学校会计和财务管理制度将高校的银行贷款列为往来款入账，没有反映到年度决算的收入与支出数中。
(二) 生均高等教育经费支出分析
1. 高等教育生均支出总体水平
图4反映了按可比价格计算的全国、中央和地方高等教育生均总支出水平。分析发现，尽管1996—2005年间按可比价格计算的高等教育经费总收入大幅增长，但是高等教育生均支出水平表现出如下特征：部委属高校生均经费支出水平在2001年前快速上升，2002年后有小幅波动，2005年又有所上升；地方高校生均经费支出水平在扩招后持续下降，2005年已经低于扩招前1998年的水平；扩招后中央部委属高校和地方高校生均投入水平差距很大，2005年部委属高校生均经费支出为24794元，地方高校生均经费支出仅为11127元，两者比值为2.22∶1。如果考虑部委属高校的生均巨额债务(地方高校的生均债务水平低于部委高校)[4]，则中央和地方高校实际生均经费支出水平的悬殊会更加大些。
图4 全国、中央和地方高等教育生均支出比较
2. 各级高等教育生均事业性经费支出
从高等教育生均事业性经费支出总量来看，1996—2005年间中央部委属高校从11650元增长到24794元，增长了1.13倍，但是上升幅度并不均匀、2004年还有所下降，期间生均事业性经费支出平均值为20912元。地方高校在2000年之后基本是持续下降，仅2002年因原中央部委属高校管理体制调整时带入中央财政预算基数才得以小幅上升，2003年扩招后又进入下降通道，2005年的地方高校生均事业性经费支出水平已经低于扩招前的1998年，期间生均事业性经费支出的平均水平为11679元，为部委属高校的55.84%(见表4)。
从中央和地方高校教师教师工资和福利性经费的生均值来看，在假定每培养一名学生的教育教学强度相同的前提下，中央部委属高校教师的待遇(用于教师部分的生均事业性支出)明显高于地方高校教师，2005年两者的生均比值为8032∶4017=2∶1，但扩招前两者数值上的差距并不显著(见图5)。用于教师部分生均事业性支出与生均事业性总支出的变化趋势十分拟合，这与人员经费占总经费比例基本持平的结论相一致。再从生均公用经费变化趋势来看，1996—2005年部委属高校的增幅为187%，年均增长率为13.3%；而地方高校的增幅仅为22%，年均增长率为2.4%。图6显示，2001年后体现对教学投入水平的生均业务费支出数也快速下降，部委属高校生均业务费数值高于地方高校，但下降速度和幅度大于地方高校。与此形成显明对比的是，部委属高校的生均公务费支出以年均13.5%的速度直线上升，2005年其绝对值为3263元，相当于生均业务费的2.09倍。相比之下，地方高校生均公务费在2002年后则基本没有变化，其绝对值相当于生均业务费的1.61倍。部委属高校生均其他公用经费支出以年均49.8%的速度增长，地方高校则为24.5%。根据事业单位会计制度和其他事业单位报表经验，该部分发生额一般较小，但高校则将购置无形资产和支付贷款利息经费列入该项目，可见扩招后全国高校用于购置土地和贷款利息的支出增长之快。图5 用于教师部分生均事业性支出比较
三、高等教育经费收支情况简评
西方发达国家高等教育大众化是内生型、渐进性发展的历史进程，美国教育社会学家马丁·特罗认为有以下特征：规模增长伴随不确定的质量变化；精英型高等教育依然存在；高等教育发展的多样化与传统教育理念产生冲突；大众化进程有国别差异，各国选择的道路和模式不同[5]。高等教育大众化初期是其规模扩展和质量提升间矛盾的突现阶段。与西方发达国家相比，我国高等教育大众化带有明显的强制性制度变迁特征，这种外生型大众化进程的优点是能够集中社会资源在较短时间内扩大高等教育人才培养和供给量，但其衍生的负面影响也不容忽视。
1. 高等教育规模扩张过快，导致经济资源配置失衡。联合国教科文组织提出用高等教育经费收入指数(生均经费与人均GDP之比)衡量高等教育对国民经济的负担率。20世纪90年代，美、英、法、日、以等这一指数分别为平均为0.23、021、029、049和040，发展中国家中的印度、巴西为0.83、1.10[6]。1996—2005年，我国高等教育经费收入指数平均水平为1.78，但中央和地方高校分化严重，分别为1.94和0.81(见表5)。从全国高等教育经费指数变化情况看，1999年达到最高峰2.26，其后历年连续下降，到2005年已经下降为1.08，但仍然远高于发达国家平均水平。新经济增长理论认为人力资本能够对经济增长产生较大贡献，这是通过高素质人才对生产效率的提高、从而增加单位资本和劳动的产出量实现的。但知识的创造和积累及其在社会生产活动中“边干边学”的应用过程是缓慢的，宏观经济增长和社会资源整体配置的结构性调整应当循序渐进，剧烈改革会引致一系列社会经济问题。我国正处于经济转轨的关键阶段，国家财政向公共服务功能转变的历史任务相当艰巨，社会经济承担的改革成本非常大。高等教育规模扩张过快，短期内过多地消耗了政府财力和居民可支配收入，扭曲了经济资源在社会各部门间的配置比例，使国民经济资源整体配置效率的提高受到限制。
2. 中央和地方财政投入不均衡，部委属高校投入过于集中。分税制财政管理体制为中央政府集中投入国民经济发展的关键部门和重要行业提供了资金保障，但也影响甚至削弱了地方财政向
高等教育培养的人才具有较强的流动性，地方高等教育发展促进了高素质人力资源的形成和进一步流动，地方高等教育并非完全区域性公共产品，其投入也不能仅限于当地政府，中央政府有责任分担一部分地方高等教育发展的成本。地方财政对高等教育的投入也不均衡，原因有两个方面：一是区域经济发展不均衡，中西部高校的整体投入水平低于东部发达地区；二是高等教育规模分布疏密不均，导致生均高等教育财政性经费分布不均衡，例如同处于长三角地区的江苏省和上海市，2005年前者生均高等教育财政投入水平仅是后者的38.9%[7]128。部委属高校获得的财政性经费是地方高校的2.4倍，但向学生家庭收取的学费和住宿费相当于地方高校的1.6倍，在其经费支出结构中主要用于教学和科研的业务费占比以年均-7.3%的速度急剧下降，而以行政性支出为主的公务费和其他公用经费却迅速上升，因此从高等教育经费支出的整体效率考虑，也应当适当降低对部委属高校的投入，以财政转移支付形式支持经济薄弱地区和高等教育规模集中地区的地方高等教育均衡发展。
3. 高等教育经费收入结构单调，投融资体制改革步履维艰。1996—2005年，我国高等教育经费总收入中财政性经费和事业收入平均占898%，2005年更是高达91.4%，其他经费来源所占比例和增长速度都很低。我国公立大学历史久、办学水平较高，而私立大学受体制约束在规模和质量上都难以提升，现有民办二级学院、独立学院大多是“假民办”。应当改革和完善高等教育办学准入制度，允许真正的民间资本直接申办以招收博硕士为主的研究型大学，对许多拥有独立学院的大学进行股份制改造以吸引民间资本，制定和健全吸引民间资本进入高等教育的法律法规[8]。近年来，我国综合国力和民间资本都比高等教育扩招前有了大幅提升，高等教育投融资体制改革已拥有良好的经济基础。进行高等教育投融资体制改革的关键是要解决好管理体制问题，即处理好政府与高等学校、中央与地方、教育部与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。
4. 经费支出决策分散且监控不力，高校面临资金“饥渴症”。由于高校的教学、实验和实习设施及学生宿舍的基础普遍比较薄弱，所以在扩招后的大众化初期加大基础设施建设的投入是必须的。可是，目前我国高等教育基础设施建设规模扩张的决策是分散型的，地方和高校各自为政，高校基建项目审批流于形式，更重要的是高校财务支出脱离甚至违背了现有会计制度和财务管理制度规范，审计和资金监控制度不健全、落实不到位，导致原本正常的高等学校建设性负债引发成为全国性的高等教育债务危机。高校在开源之际忽视了节流，一方面是背上了沉重的债务负担，另一方面是行政性开支迅速增长。只有有效控制行政性支出增长，高校的教育教学投入和改善教师待遇、提高学生资助水平的经费才会得到保障。因此，化解高校债务必须首先调整高校支出结构，优化支出项目，认真落实培养人才、发展科学和服务社会宗旨，制订中期经费收支平衡预算表，在各级财政的帮助下减少财务负担，合理偿付贷款本金。
参考文献：
[1]余冠仕，柴葳.提高高等教育质量 推进高水平大学建设[N].中国教育报，2008-03-12(6).
[2]高校债务危机[EB/OL].[2008-03-18].http：∥finance.sina.com.cn/focus/gxzwwj.
[3]部分高校面临债务危机[EB/OL].[2008-03-18].http：∥focus.jrj.com.cn/special/home/ gxzwwj.html.
[4]王娜.76高校财务全景图[N].21世纪经济报道，2007-08-04(12).
[5]Trow，Martin.1973. Reflections on the Transition from Elite to Mass to Universal Access：Forms and Phases of Higher Education in Modern Societies since WWII. In Philip Altbach，ed. International Handbook of Higher Education，Kluwer，2006.
[6]崔燕.关于我国高等教育财政效率原则的悖论：效率原则下的低效[J].煤炭高等教育，2006(24).
[7]教育部财务司，国家统计局.2006年中国教育经费统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2007.
[8]朱永新.谈教育改革与教育公平[EB/OL].[2008-03-21].http：∥.cn.
(责任编辑：赵仁康)
An Examination of the Financial Support for Chinese Mass Higher Education
CHEN Zhong-bin
Abstract：The period from 1996 to 2005 constitutes a critical phase for the development of Chinese higher education，which has turned from elite to mass education in terms of quantity，but as far as quality is concerned，the internal structure and the external scale of the development of higher education both show an uneven picture. The financial support given by the central government is concentrated on the colleges and universities under its direct supervision；the cost of higher education is shared in an unbalanced way；the gaps in the disposable financial resources among different regions of the country are too big. All these factors have led to such consequences as an uneven distribution of the education resources among colleges and universities，a low efficiency in their using of the fund，and their debt crises.
Key words：higher education；mass education；financial support；fiscal policy
“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文”