一、2004—2006年上海市工商局行政复议案件办理情况
1.上海市工商局作为复议机关的案件情况
2004至2006年，市局共收到行政复议申请163件。其中涉及行政处罚83件，占51％；行政强制措施29件，占18％；行政许可18件，占11％：请求履行法定职责24件，占15％：其他类9件，占6％(见表一)。受理案件共137件，受理率为84％，在受理的案件中，维持原具体行政行为77件，占56％；撤销原具体行政行为2件，占2％；变更原具体行政行为1件，占1％；确认原具体行政行为违法1件，占1％；责令被申请人履行法定职责3件，占2％；申请人撤回申请49件，占36％；其他4件，占2％(见表二)。
2.市局作为复议被申请人的案件情况
2004年至2006年，市局作为被申请人的复议案件共有47件。其中涉及行政处罚5件，占19％：行政许可11件，占41％；请求履行法定职责7件，占26％；名称争议2件，占7％：信息公开2件，占7％(见表三)。受理案件共27件，不予受理20件。在受理的案件中，维持14件，占52％：撤销1件，占4％；终止6件，占22％：责令履行法定职责件1件，占4％：未结5件，占18％(见表四)。
二、行政复议案件的主要特点
1.从案件数量上看，市局作为复议机关的案件呈下降趋势，作为被申请人的案件数量呈上升趋势，从全市的范围看，案件总数基本持平
在2006年新公司法实施之前，公司类登记机关为市县工商机关，绝大多数企业登记在市局，尽管具体登记行为委托分局操作，但名义上的被申请人仍为市局。因此，只要是针对公司登记行为提出的申请，基本上是市局作为被申请人。这三年来公司登记类行政行为被申请行政复议的数量不断增多，导致市局作为被申请人的案件数量的增多。随着新《公司法》和《公司登记管理条例》的实施，分局成为公司登记机关，复议案件的分布情况又将发生一些变化，市局作为被申请人的案件将会明显下降。
2.从案件内容来看，呈现出“两增多”的特征
一是涉案具体行政行为种类增多。从传统的行政处罚、行政强制、行政不作为案件扩展到行政登记、行政奖励、信息公开、名称争议处理、信访答复等。且涉案的某一大类行政行为也不断细化，如登记类案件中不服章程备案。不服企业迁入、迁出案；不履行职责案件中的不服不恰当履行职责案。二是多种法律关系交叉的疑难案件增多。越来越多的案件，特别登记类案件中的行政法律关系与民事法律关系重叠交叉，处罚类案件中的行政法律关系与刑事法律关系重叠交叉。
3.从案件的处理结果看，呈现出“一高一低”的特征
“一高”是申请人撤回申请而终止的行政复议案件比例居高不下。三年来的平均撤回率达到34％(包括被复议案件)。这一方面说明行政复议案件的处理要实现法律效果、社会效果和政治效果的统一，难度越来越高。在合法性的判断上，在各方利益的平衡上，也越来越难，只有通过协调，行政争议才能得到有效解决。另一方面说明执法机关的执法水平尚有待进一步提高，因为当事人撤回行政复议申请大多是由于原有的行政行为有所不足，通过复议机关或者被申请人的沟通协调，由被申请人改变原具体行政行为后才撤回的。
“一低”是行政处罚案件类案件的被撤销率很低。行政处罚的法律关系比较单一，当事人一般只有行政机关和被处罚人，且没有利害关系人，一旦发现原处罚决定在合法性或者合理性上有问题，被申请人可以单方面改变行政处罚决定，申请人撤回申请。
三、2004—2006年行政复议工作的主要做法
(一)探索行政复议工作“救济第一、纠错第二、追责第三”的价值取向
实践中，很多部门过于强调行政复议在纠错和追责上的功能，而漠视对申请人的救济功能，比如，把发生行政复议的数量作为衡量该单位或者部门执法水平高低的依据：直接把复议审查的不利结果作为追究具体行政行为承办人员责任的依据：把上级机关制发的《执法监督建议书》和就个案提出的规范意见作为考核某一部门的直接依据。这种对行政复议的机械评价，一方面使执法人员产生“多做多错”认识，直接影响执法人员的积极性：另一方面，促使基层分局千方百计避免行政复议发生，或者在复议发生之后，想尽办法协调申请人撤回复议，而不管采取的方式是否背离行政执法的初衷，是否采用不正当手段，规避复议审查，或者通过不正当的“诉辩交易”，放纵违法。而事实上，复议工作要达到的首要目标是化解行政争议，把人民内部矛盾化解在基层，化解在行政程序中。对申请人而言，申请复议的首要目的是获得救济。因此，复议工作应当体现救济第一的原则。我们曾办理过这样一起行政复议案件：本市注册会计师协会在行业自查中，发现有3家会计师事务所为企业出具了虚假验资报告，在要求3家会计师事务所改正的同时，主动向工商部门通报了有关情况。但事后3家会计师事务所却受到了工商部门的处罚。被处罚的当事人随即向市局提起了行政复议。考虑到申请人虽有违法行为，但能自查自纠，主动挽回影响，消除后果，符合《行政处罚法》关于从轻、减轻、不予处罚的规定。最终作出复议决定：认定当事人违法，但撤销原行政处罚决定，不仅维护当事人合法权益，又对当事人法治教育：同时也告诫我们的执法干部，执法不是为了罚没款，而是为了遏制违法行为，维护公平、有序的市场秩序。在维护申请人的合法权益前提下，如何纠正、调整原有的具体行政行为，应放在第二位。在保证救济第一，纠错第二的基础上，才需要考虑启动对执法人员、执法机关的追责。不排除有些行政行为的作出。执法人员并不存在过错，比如，申请人提交虚假材料申请企业登记，登记人员的审慎审查也无法发现其虚假，作出准予登记的行为，这类行为本身，并不需要追究执法人员的责任，不存在追责程序的启动。因此，坚持复议工作救济第一、纠错第二、追责第三的原则，可以更好的满足复议工作的实际需要，进一步发挥行政复议在构建和谐社会中的作用。
(二)积极行政，切实维护行政相对人的合法权益
积极行政的理念要求市局在符合法律基本原则的前提下，最大限度保护行政相对人合法权益，积极拓展行政复议的工作内容、工作思路，不得以法律没有明文规定而不作为。
1.积极受理
在受理环节，除超过复议范围或超过法定期限的申请，依法不受理外，市局从宽把握其他受理条件。考虑到行政相对人的法律知识和举证能力处于相对劣势地位，凡复议申请有基本明确的、属于复议范围的具体
行政行为，又未明显超过复议期限的，市局都予以受理，而不苛求复议申请的形式要件和证据要件。这三年市局受理复议申请的比例达到87.1％：有的案件本应以市局为被申请人的，案件申请人错把市局当成复议机关了，我们也如实相告，并尊重申请人意愿，转送上海市政府或者国家工商总局。实践告诉我们，如果在复议受理环节就以冠冕堂皇的理由，轻易把申请人拒之门外，会增加申请人的对立情绪，导致申请人产生“官官相护”的不信任感，直接影响机关形象，自己也失去发现问题的机会。从务实角度看，即使复议机关作出了不予受理的决定，申请人通常也不会就此罢休，仍然会通过行政诉讼、信访等途径要求解决行政争议，从而造成对同一事项多头处理、重复处理、反复处理，增加了行政成本，降低了行政效率。市局积极受理行政复议的结果是，三年来，申请人对市局不予受理决定提起行政诉讼案件仅为2件，且均未胜诉。
2.积极审查
一是不限于审查具体行政行为的合法性。虽然《行政复议法》要求复议机关审查具体行政行为的合理性，但对合理性的衡量通常也是仁者见仁、智者见智。基层分局执法人员通常认为，作出的具体行政行为可以通得过法院的合法性审查了，市局对合理性的审查是多此一举，甚至有人认为审查合理性是直接干预执法人员的自由裁量权，影响执法积极性。我们感到审查具体行政行为的合理性，不仅是《行政复议法》对复议工作本身的要求，更是工商部门坚持行政执法合法性和合理性的有机统一的内在要求。市局能否坚持审查具体行政行为合理性，是申请人和社会公众尤为关注的。通过这三年的实践，具体行政行为的合理性已经成为市局行政复议的必审内容，审查的效果也相当明显，有些处罚畸重的案件被变更，或者通过协调，申请人撤回复议申请。一线执法人员在执法过程也逐渐注重把握具体行政行为的合理性。
二是不限于审查基层分局提交的书面材料。市局在复议中不是被动的接受材料，只审查基层分局提交的材料，而是综合申请人提交的材料，主动了解情况，进行全面审查。复议人员在受理环节也会要求申请人尽可能提供对自己有利的证据材料，并通过约见申请人当面了解争议涉及的案件事实，甚至实地查看，主动向第三人了解情况，力争做到不偏听、不轻信。
三是不限于审查申请人提出的争议点。由于法律信息的不对称，申请人的申请往往并没有抓住具体行政行为的违法问题，比如，申请人可能认为实体上有问题，但没有发现程序上的问题，而程序上的问题恰恰是导致具体行政行为违法的主要因素。市局坚持全面审查基层分局的具体行政行为，并不因为申请人没有提出争议而放松对其他内容的审查。例如，有一个不服商标侵权行政处罚的复议案件，申请人只提出了过罚不相当的申请，但我们审查发现基层分局办案中违反法定程序，致使证据不能排除合理怀疑，照样予以撤销处罚。
(三)制度治本，保证复议工作的合法性、公正性
国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出，要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。三年来，市局在2000年1月25日制定的《上海市工商行政管理机关行政复议工作规则》基础上，不断建立健全相关的行政复议工作制度。
1.会审会办制度
工商部门涉及企业登记、企业管理、公平交易、商标、广告、合同、消费者权益保护、经纪人监管等业务范围，在复议审查具体行政行为中，承办人员不可能精通每一个具体案件中的具体业务。因此，市局建立了专业分工制度，即在具体案件的实体审查中，根据案件类型提请相关业务部门参与复议会审，运用业务部门的专业水平，保证复议审查结果的合法性，保证在合理性的审查上与业务部门日常指导标准相一致。如在企业逾期参加年检而被行政处罚案件中，由企业监督管理处参与复议审查的会审工作，审查处罚程序的合法性和处罚幅度公正性：在商标侵权而被行政处罚的案件中，则由商标处参与会审，对商标是否构成近似，是否引起公众误解作出判断。同样，在市局作为被申请人接受上级复议机关的行政复议审查时，法制机构和业务部门之间也有专业分工，即被审查具体行政行为的基础事实、法律适用、程序依据、自由裁量等内容，由具体行政行为作出部门先提出初步意见后，由法制机构定稿对外答复。
2.质证听证制度
市局对具体行政行为的复议审查，突破了书面审查的惯常做法，建立了质证听证制度，即根据案件的具体情况，约请申请人、被申请人、第三人对案件的事实证据、法律适用等进行质证。建立复议承办人与申请人约见制度，当面听取申请人、第三人的意见：围绕争议的事实材料，分别建立了申请人单向质证制度、听证制度。这些制度的建立，对于复议机关准确了解案件真相。明确争议焦点，引导申请人提供证据，增加行政复议的透明度和公信力，起到了积极的作用。在一个违法广告的行政处罚案件中，基层分局提交的书面材料表明，《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》的送达程序符合法律规定，但申请人坚称两份文书系同一天送达，只是在执法人员的诱导下签署了不同的签收日期，这一执法程序剥夺了其陈述申辩的权利，是违法的。对于这一争议焦点，市局约请执法人员与申请人对法律文书的送达事实进行听证。通过听证，复议机关迅速查明了两份法律文书确系同一天送达，最终以程序违法为由撤销了这一处罚决定。这些制度的实施，使申请人有机会直接和执法机关的上级机关面对面对话，对于缓解申请人的对立情绪，促使争议双方客观评价自己行为，主动化解行政争议，是非常有利的。在一起无照经营的行政处罚案件中，当事人在复议申请时情绪激动，对执法机关有严重对抗情绪，复议承办人员主动约请其见面谈话，听取其意见，并借机向其宣传法律规定。通过见面交谈，申请人认识到自己无照经营行为的违法性，主动撤回了复议申请。
3.沟通协调制度
行政复议决定必定会作出有利于争议一方的判断，复议决定的作出并不意味着行政争议的化解。我们认识到，单单依靠复议决定的说理性，并不一定足以化解行政争议，不一定足以增强申请人、被申请人、复议机关之间的和谐关系，而应当在依法复议的基础上，尽可能协调争议双方，促进行政和谐。因此，市局根据案件的不同情况，建立了相关的沟通协调制度：一是在自愿、合法、公正公平的基础上，协调申请人和基层分局，倡导申请人和基层分局之间的主动和解。在一起处罚类案件中，申请人认识到自己行为的违法性，而基层分局作出的处罚幅度有失合理，市局主动协调双方，促成双方和解，基层分局变更处罚决定，申请人最终撤回行政复议申请。在申请人要求履行法定职责的复议案件中，市局通过协调，督
促基层分局主动履行了法定职责，申请人撤回复议申请。三年来，在市局作为复议机关的案件中，申请人主动撤回复议申请的比例高达36％，社会矛盾得以有效化解。二是主动沟通基层分局，促进上下级之间的行政和谐。凡拟对基层分局作出不利复议决定的，在制发复议决定之前，市局均主动和基层分局进行沟通，指出其行政行为中的违法或者不当之处，说明法理、事理、情理，说服基层分局，避免基层分局产生复议机关以势压人的错觉，有助于复议决定的执行，以及分局工作的自觉改进。
(四)加强监督。提升工商部门依法行政的水平
市局通过行政复议救济当事人合法权益的同时，不放松对分局各个执法环节的监督：一是对内部行政行为的监督。在复议审查中要求一并提交涉案具体行政行为的外卷和内卷，通过审查内卷中体现的内部行政行为，考量工商系统内部管理制度，考量具体行政行为的效率，监督内部管理制度的落实。二是对撤回的复议案件的跟踪关注。复议申请的撤回，大多与基层分局改变原具体行政行为有关，市局跟踪关注基层分局对已撤回案件的处理，避免基层分局片面追求案件不被复议机关撤销的效果，改变原有具体行政行为，放纵申请人的违法行为。三是对复议中发现的重大、典型问题，制发《执法监督建议书》。《执法监督建议书》直接报送该分局的主要领导，督促分局举一反三，规范自身执法行为，并结合个案规范类案。
市局在坚持个案复议审查的同时，坚持发挥行政复议在推进工商部门整体执法水平，提升执法形象的功能。市局每半年对行政复议案件进行统计分析，总结在复议中发现的执法中的问题，归纳出一段时间内共性的问题，提出规范意见；条件成熟的，组织相关业务处室出台相应的制度，规范该类具体行政行为：确属法律规定不当的，及时报告上级机关。比如在复议审查中发现，分局对所有来信都习惯适用信访程序答复。而忽视按照专门的法定程序履行法定职责，市局提出应当区分一般信访件和履行法定职责请求的信件，并在2006年上半年制发《关于信访程序及时转入专门法定业务程序处理的试行意见》，明确了信访程序与专门法定业务程序之间相互衔接的工作流程、职责、时限等具体内容。2006年下半年又制发了《信件、电话、走访分类处理试行办法》，进一步理清了信访程序与案件举报调查程序的边界，及其相互衔接，规范了对人民来信的处理行为。