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论税收治理现代化
聚焦 “ 四力 ” 战疫情促发展推进税收治理现代化
新冠肺炎疫情发生以来，税务总局党委深入学习贯彻习近平总书记重要讲话和重要指示精神，认真落实党中央、国务院决策部署，结合税务部门实际，探索形成优惠政策落实要给力、“非接触式”办税要添力、数据服务大局要尽力、疫情防控工作要加力的“四力”系列举措，助力统筹推进疫情防控和经济社会发展，并以此为契机推进税收治理体系和治理能力现代化，进一步增强税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。
充分发挥税收职能作用战疫情促发展是税务部门应尽的政治责任
新冠肺炎疫情暴发后，习近平总书记亲自指挥、亲自部署，先后多次发表重要讲话、作出系列重要指示，具有极强的思想性、指导性和针对性，充分体现了以习近平同志为核心的党中央深厚的为民情怀、高超的领导才能、强烈的使命担当，为全国人民万众一心，夺取疫情防控和经济社会发展双胜利提供了根本遵循、指明了前进方向、注入了强大动力。税务总局党委第一时间深入学习领会，并结合税收工作实际，自觉对标对表，探索实施“四力”系列举措，认真抓好贯彻落实，切实担好统筹推进疫情防控和服务经济社会发展的政治责任。
聚焦“四力”抓落实是税务部门服务经济社会发展的具体体现。习近平总书记关于统筹推进疫情防控和经济社会发展的各项部署要求，都与税收工作息息相关。税务总局探索实施“四力”系列举措，既支持疫情防控，也助力经济社会发展。通过落实税费优惠政策，对受疫情影响的困难行业企业特别是小微企业、个体工商户给予税费减免，切实减轻企业负担，帮助企业加快复工复产。通过加强税收数据分析，利用增值税发票数据等分析企业复工复产和经济社会运行情况，为各级党委、政府统筹推进疫情防控和经济社会发展提供决策参考。
聚焦“四力”抓落实是推进税收治理体系和治理能力现代化的重要手段。习近平总书记指出，这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。税收治理是国家治理的重要组成部分，这次疫情防控也是对税收治理体系和治理能力的一次大考，特别是对税务部门在谋划创新、科技驱动、风险防范等方面的能力是一次全面检验。税务部门在大考中必须进一步深化改革、健全制度、提升能力，促进税收工作全面提质增效。覆盖政策落实、服务优化、征管改进、税收大数据运用的“四力”系列举措，既是支持疫情防控和服务经济社会发展的重要体现，也是推进税收治理体系和治理能力现代化的重要手段。
落实落细“四力”系列举措，助推统筹做好疫情防控和经济社会发展工作
各级税务机关认真落实落细“四力”系列举措，在支持疫情防控、促进经济社会发展中担当作为。
聚焦优惠政策落实要给力，确保纳税人、缴费人应享尽享政策红利。习近平总书记强调，要加大宏观政策调节力度，宏观政策重在逆周期调节，节奏和力度要能够对冲疫情影响，防止经济运行滑出合理区间。税费优惠政策是逆周期调节的重要工具。目前，国务院已出台 4 批支持疫情防控的税费优惠政策，税务总局都积极参与研究提出建议，并建立了“制发政策文件和征管操作办法+调整信息系统+加强宣传辅导+跟进效应分析”的一整套政策落实机制。目前，已联合有关部门制发 10 个具体政策文件和 6 个征管操作办法。及时调整信息系统，发布疫情防控税收优惠政策指引和 10 批 221 个问题解答口径，开展三次在线访谈和四次“一竿子到底”政策视频培训，举办六期“税务讲堂”，近期又部署开展落实情况自查，改进存在的不足，确保落地见效。各地税务机关采取多种方式加强宣传辅导，狠抓政策落实，确保纳税人、缴费人知政策、会操作、能享受。
聚焦数据服务大局要尽力，助力企业复工复产和经济稳定运行。习近平总书记强调，要充分运用大数据分析等方法支撑疫情防控工作。税务部门拥有海量数据资源，特别是增值税发票数据更具有独特优势，能及时、全面、真实、动态反映企业生产经营活动和最小颗粒度地反映经济活动价格、规模、流向、流量等情况。为此，税务总局将利用增值税发票数据分析企业复工复产情况作为当前重要工作来抓，成立分析专班，抽调业务骨干开展集中办公，深入细致开展多维度分析工作。同时，注重发挥外派税务官作用，充分吸纳国际上有代表性的观点和国外疫情对我国经济影响等多方面内容，并加强与下级税务机关联动，形成了一系列分析报告。各省税务局成立税收分析工作小组，形成一批有分量、有价值的分析成果，为地方有序推进企业复工复产服务。截至 3 月 20 日，税务总局围绕推进企业复工复产等党中央、国务院关注的重点，上报了 33 份分析报告，得到领导肯定和有关部门认可。各省税务局向地方党委、政府报送经济税收分析报告 365 篇，市县税务局向地方党委、政府报送分析报告 3584 篇，获省部级党政领导批示肯定 167 人次，其中各省党委、政府主要负责同志批示肯定 86 人次。各级税务部门在做好宏观分析的同时，利用增值税发票大数据，精准帮助上下游企业进行供需对接，助力打通供需堵点，精准支持企业复工复产。浙江省税务局依托税收大数据分析平台，通过省市县三级联动，构建起“原材料替代供货商快速响应机制”，已为 316 户短缺原材料的企业精准匹配替代供货商，顺利实现复工复产。
聚焦疫情防控工作要加力，压实内防内控和联防联控责任。税务系统层级多、队伍大、战线长，抓好疫情防控的任务非常重。税务总局和各级税务局成立疫情防控工作领导小组，加强统筹谋划、工作指导和推进落实，特别是对安全防护、清
洁消毒、人员上岗、隔离观察、情况报告、应急处理等作出明确规定，确保干部职工生命安全和身体健康。同时，各级税务局按照地方党委、政府部署，组织干部主动参与联防联控工作。全国税务系统成立 4200 多支党员突击队、志愿服务队等，一大批党员、干部深入社区和村镇开展排查登记、巡守值班、环境消毒、防控宣传、物资采购等工作，并主动参与义务献血、自发组织捐款捐物，涌现出一大批用战“疫”书写忠诚、践行使命、展现风采的先进典型。
近期，税务总局以“战疫情促发展、服务全面小康”为主题，部署连续第 7 年开展“便民办税春风行动”，作为税务系统落实习近平总书记重要讲话精神的重要举措和集成式落实“四力”的重要抓手。此次“便民办税春风行动”推出的 24项措施，特别是推出发票“非接触式”领用比例从 50%提升到 70%；全国出口退税正常办理时间再提速 20%；年底前在推进增值税专用发票电子化上取得实质性进展，并试点向新办纳税人免费发放税务 UKEY，逐步推进解决税控发票设备第三方收费问题等含金量高的硬措施。各级税务部门正结合本地实际，创造性地加以落实。
以深化落实“四力”系列举措为契机，进一步推进税收治理体系和治理能力现代化
在今年全国税务工作会议上，税务总局认真贯彻党的十九届四中全会精神，提出进一步丰富完善税收治理“六大体系”：即坚强有力的党的领导制度体系、科学完备的税收法治体系、优质便捷的税费服务体系、严密规范的税费征管体系、合作共赢的国际税收体系、高效清廉的队伍组织体系；提升税收治理“六大能力”：即政治引领能力、谋划创新能力、科技驱动能力、制度执行能力、协同共治能力、风险防范能力，更好服务国家治理现代化。税务总局将以深化落实“四力”系列举措为契机，进一步推进税收治理体系和治理能力现代化。
抓紧补短板强弱项。在支持疫情防控和服务经济社会发展工作中，也暴露出税务部门工作中还存在一些薄弱环节，既有制度的短板，也有能力的不足，特别是与习近平总书记提出的狠抓工作落实、增强忧患意识、提高工作本领等要求相比，还存在一定差距。对此，税务部门将坚持问题导向，对税收治理工作进行全面梳理，该完善的完善，该改进的改进，推动各项工作全面提质增效。
健全税收治理体系。全面梳理和总结在支持疫情防控和服务经济社会发展中采取的应急性、阶段性、创新性做法，特别是对在“非接触式”办税缴费、税收大数据分析、党建和业务融合等方面采取的好做法，以及“党建引领和监督、政策研究与落实、组织收入和征管服务与信息化保障、税收数据分析、疫情防控协调”
五项工作机制进行总结，将其中可以长期坚持的固化为制度，进一步完善税收制度体系，不断将制度优势转化为治理效能。
提升税收治理能力。要进一步提升税收治理“六大能力”，特别是要提升科技驱动能力，进一步增强互联网思维，努力跟踪和把握信息化发展趋势，发挥现代科技对税收治理的推进和引领作用，发挥税收大数据作为生产要素的乘数效应，实现新技术向税务生产力的高效转化。要提升风险防范能力，坚持底线思维，增强风险意识，善于见微知著，对苗头性、系统性问题及时预警，发扬斗争精神，有效防范和化解风险。要提升制度执行能力，增强干部的制度意识，加强实践锻炼、专业训练，提高综合素质和执行能力。
论税收治理现代化
党的第十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。在税收领域，有效解决税收争议、维护税法确定性是提升税收治理能力的“终端一环”。我国现行税收争议救济制度，因其“双重前置”构造不能为纳税人提供有效救济一直广受关注，也饱受争议。2015 年 1 月公布的《中华人民共和国税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），其第一百二十六条对现行《税收征管法》第八十八条作出调整，变更了纳税前置的环节，重新表述了双重前置的范围。尽管有关废除税务行政复议前置的主张日渐成为主流声音，但《征求意见稿》给予了保留。为实现税收争议专业解决，还有学者主张设立税务法院或者税务法庭。提升税收治理能力是否应该保留“双重前置”规则尤其是行政复议前置？如果设立税务法院（法庭），在我国保留行政复议前置是否还有必要？本文试图分离争议焦点，对前述问题提供回答。
一、我国税收救济前置程序：厘清两个 “ 前置 ” 的争议
（一）区分两个“前置”争议 有关取消“双重前置”制度，拓宽和畅通纳税人权利救济渠道的呼声在二十一世纪之初就渐次出现。有学者认为，《税收征管法》第八十八条的规定事实上对纳税人权利救济起到了阻碍作用，一些纳税人往往因为资金困难无力缴纳税款而失去救济机会或者因为缴纳税款、提供担保等带来了压力。也有学者认为，税务诉讼“双重前置”制度限制甚至剥夺了纳税人的司法救济权，不符合比例原则。“双重前置”制度也被认为破坏了立法者的根本目的。在“双重前置”中，又以纳税前置对纳税人救济权的侵害更为突出，造成有资力和无资力纳税人之间的不公平，而且若税务机关违法征税的数额巨大到纳税人根本无力缴纳时，则彻底剥夺了纳税人的救济权。尽管行政复议前置与纳税前置被放在同一个法律条文中，也经常被放在一起讨论，但二者在功能目的、规范效果上存在明显差异。
纳税前置的功能目的在于确保税收及时入库、防止滥诉。该条规则对纳税人救济权的行使产生了不良影响。一些纳税人因暂时无力或无法缴纳税款，向税务机关提交纳税担保申请时，往往可能因担保申请需要经过税务机关审查而很难凭此取得救济权利。尽管优先行政内部救济的原则被很多国家采纳，但是少见有国家将缴纳税款或者提供担保作为纳税人获得救济权利的条件。多数 OECD 成员国并不要求先行缴纳税款，只有发展中国家和转型国家因税收征管能力较弱，常常要求纳税人先行纳税以防止其滥用救济程序。在美国，纳税人如果选择向地区法院或者联邦索赔法院提出退税申请需先行缴纳讼争税款，但因纳税人可以选择向税务法院寻求救济从而无需先缴纳税款。由此可以理解为何学术界对于取消纳税
前置的主张鲜有不同意见。《征求意见稿》对纳税前置作了环节的调整，这显示起草者仍深刻忧虑国家税收利益可能受到的损害以及税款按时入库的困难，同时试图最大限度保障纳税人救济权。如果税款征收制度能够运行良好，这种担忧实可消除，纳税前置完全可以取消。
税务行政复议前置规则并不涉及纳税人救济权的取得条件问题，而是国家对于行政内部救济和司法外部救济之间的关系处理表达了不同的考虑和选择。但因纳税前置和行政复议前置被“绑定”在一起，研究者容易将纳税前置对纳税人救济权的损害与行政复议前置“绑定”，隐性地放大了后者的局限，不利于客观讨论税务行政复议前置的制度价值。为了聚焦争议，厘清问题，有必要将有关税务行政复议前置的争论从“双重前置”的笼统讨论中分离。
（二）聚焦税务行政复议前置保留与否的争议 有关税务行政复议前置是否应当保留的讨论是在税法学界展开的。支持保留税务行政复议前置者认为，税务行政复议具有专业性，税务人员在解决争议方面更具有专业上的优势。此外，税务行政复议具有效率性，行政复议前置能够承担“筛子”功能，减轻法院负担且为行政机关提供补救的机会，降低纳税人维权成本。行政法学界主张采用自由选择（复议或诉讼）原则的学者，并不反对某些专业领域可采取例外规则，也通常不就专业领域加以专门讨论。近年来，有学者主张应逐步扩张复议前置的范围或者设立普遍的行政复议前置制度。
然而，也有支持取消税务行政复议前置的声音，其理由可以概括如下：第一，强制的行政复议前置有可能剥夺纳税人选择救济的权利。第二，现行的行政复议机构缺乏独立性和公正性，行政复议前置难以发挥效果且浪费纳税人的时间和金钱。第三，不符合比例原则。第四，不应使税务机关垄断税法解释权。此外，也有学者基于纳税人权利保护和提高争议解决效率等角度支持取消行政复议前置。
上述第二个理由涉及我国行政复议的独立性。廖仕梅（2016）认为，我国税务案件存在审理机关缺乏独立性与专业性、审理结果公正性不足等问题。不仅如此，整个行政诉讼制度的运行都在“困顿中”。行政复议制度改革正在进行中，正在试图增强行政复议的独立性和公正性，行政诉讼制度功能的发挥也需要司法体制的整体改革。因此不可否认，目前有关行政复议前置问题的讨论，会存在一定的局限性。以下讨论基于对行政复议和司法救济的合理定位以及良好运行，这恰恰是国家治理现代化需要解决的命题。就上文第四个理由，只要法律没有强制规定税收争议只能经由行政救济程序解决，则有关税法的解释权被税务机关垄断的担忧是不存在的。下文主要基于税收治理能力的角度，对前述第一个和第三个观点进行回应。
二、税务行政复议前置与税法确定性维护
（一）“强制的行政复议前置有可能剥夺纳税人选择救济的权利”存在局限性 在全球纳税人权利保护的浪潮中，纳税人救济权最被各国重视。一般认为，纳税人应当有救济权，即对税务机关的任何决定提起诉请的权利。学者主张纳税人应有权对税收评定提起诉请并且有权向独立的法院或行政裁决庭提出救济。美国《纳税人权利法案》赋予纳税人向独立机构就税务机关的决定提出异议的权利。纳税人在程序上是否需要先行向税务机关提出救济以及是否可以自由选择行政救济或者司法救济，各国并没有固定的做法。根据 OECD 对 58 个发达国家和新兴国家的调查，有三分之二以上的国家要求纳税人应当先寻求行政内部审查，方可将纠纷提交至外部的司法机构审查。故支持取消税务行政复议前置的第一个观点，认为有关复议前置限制了纳税人的救济程序选择权的认识是有失偏颇的，是对该权利的不当理解。也有学者主张，“从表面上看，‘复议前置为原则’的规定似有侵犯行政相对人程序选择自由权之嫌”，但面对社会转型时期矛盾叠加的风险，法律制度变革确实需要考虑外在环境的新变化，积极回应社会变迁的现实需求。这里的现实需求包括纳税人对税法确定性的需求——通过对税收争议实行强制复议前置可以确保税法得到统一适用，维护税法自身的技术逻辑，实现税法实施的稳定性和可预期性，从更高和更重要的层面为纳税人整体利益提供法治保障。
（二）税法确定性的维护与纳税人的整体利益 税收缺乏稳定性、可预测性，会给各类经济主体的决策带来额外的风险和难度。因此，在经济竞争日益激烈的当今世界，减少税收的不确定性已然成为各国政府的重要工作目标。税收运行在法律（规范）的框架中，提升税法的确定性可为纳税人带来无可替代的利益。
税法确定性是指税法规则的构建、解释和适用没有背离税法自身的技术逻辑和法律逻辑的良好状态。技术逻辑是税收的自身规律和基本原理，是为税理 ；法律逻辑则是法律规范本身的规律性和基本价值取向，是为法理。现代法治要求税收负担之设定应当依法律而为之，是为税收法定原则。如果税收立法不科学，未遵循税理和法理甚至法定原则，税法解释和适用经常不一致，则税法的不确定性就会产生。提高税收立法的科学性，就是要遵从税负分配的税理与权义分配的法理，实现良法善治，这是维护税法确定性的前提 ；而税法的解释和执行则应当维护税法税理与法理的合一，使其不被非专业因素分解，这是维护税法确定性的关键环节。对税法体系的发展而言，应使税法遵循既定的技术逻辑进一步发展
和完善，形成具有一定的开放性和包容性的规范体系。对纳税人而言，税法完整性如果得到维护，就可以避免额外的经济运行成本。此外，如税理和法理是稳定的、可预期的，也会最大限度地确保税法本身的稳定性和可预期性，消除税制运行本身对经济活动所带来的不确定性。这种整体利益显然比小部分纳税人可能因为“选择权”被“剥夺”而存在的时间成本更值得保护。也是基于这个理由，行政复议前置的功能并不仅仅在于批评者所宣称的维护国家的税收利益，而是维护税法的确定性。因此，支持取消税务行政复议前置的第三个观点存在偏颇，行政复议前置符合比例原则。
（三）需要在税法解释和适用中维护税法的确定性 现有保留税务行政复议前置的主张，提供的理由之一是其纠纷解决的专业性。但单纯强调“专业性”不够充分。如果行政复议的制度价值仅限于为纳税人提供更专业、便捷、有效的救济途径，则强制的复议前置做法未免会陷入法律家父主义——毕竟基于纳税人缺乏为自己选择有利救济方式的单方面假设，强制的复议前置可能是一种无必要的专横。有学者指出，法律本身具有专业性，相比行政机关，法院才是最专业的。很显然，所有涉及到法律适用的领域都有“法律”专业性，法官们至少被假设对所有法律的适用都是专业的，这是“法理”的专业性。然而，这里受肯认的“专业性”，主要是指税法中“税”的专业性和因此而来的税法的技术性，即“税理”的专业性。在纠纷解决中维护税法的专业性，是为了确保解释和适用也即税法的“终端”能够维护税法的确定性，也就是强调专业性应该落脚于实现税法的确定性。
此外，税收征纳活动与其他领域的执法活动或民事活动相比大量而反复地发生，没有其他任何争议像税收争议一样如此影响广泛。如果专业的权威不能得到维护，税收的不确定性会被更加放大，征纳活动将无所适从，纳税人之间的竞争秩序也会受到影响。正因为普通的法院系统处理税法案件时，审理结果难以预测，OECD 认为有必要至少在初次的讼争程序设有专门的税务法院或者行政裁决庭（tribunal）。印度在 2005 年设立专业的国家税收裁决庭（National Tax Tribunal），不再向高级法院申诉，也是基于这种考虑。由此可以理解行政法学界主张的“大量的、普遍性的、行政管理专业性较强的行政争议更适合由行政复议解决”。
不专业带来的不确定性在税收司法实践中并不鲜见，如我国的税务稽查局的执法地位和权限经常成为争议的焦点。各地法院对稽查局是否有主体资格的问题作出了许多截然相反的认定，虽然并不完全系法院对税收征管的不专业所致，但这种不一致产生的不确定性直接影响了整个税务系统的正常稽查工作。再如在
《行政强制法》出台后，对于滞纳金的定性，各地经常出现不一致的判决，主要是因为司法人员对《税收征管法》滞纳金性质缺乏专业性的认识。如果初次争议强制由行政复议解决，在客观上能够有助于税法的专业性构建以及税法的统一理解与适用，税法自身的逻辑能够得到尽可能多的尊重。这样，也可以避免税法在现有的司法状况中沦为非专业性分解的牺牲品。
（四）“诱导行政复议”的设想和“救济程序竞争”无助于维护税法的不确定性 基于行政复议的专业性及其简便的制度价值，虽然建议取消行政复议前置，有学者权衡之后提出“诱导行政复议”的设想，也有学者主张“救济制度竞争说”，认为竞争性的自由选择模式可以提升复议的公信力，倒逼行政复议制度自我改进。无论采取何种方式，至少学术界存在共识——需要采取一种机制确保行政救济途径的优势能够发挥，也防止司法机构超负荷运行而达不到税务司法的功能目标。
1.“诱导行政复议”的设想在我国并不可行。有学者赞同美国式的利益诱导机制，认为该机制诱导纳税人先行选择行政复议救济，真正减轻了法院的审判压力，但并没有解释何为美国式的利益诱导机制以及在我国的可行性。据介绍，在美国如果没有经过包括行政上诉在内的、完整的行政纠纷解决程序，纳税人即使在诉讼中获胜，也不可以要求政府承担其诉讼费用。考虑到在美国提起诉讼的金钱和时间成本较高，这种方式可能在美国比较有效。但在我国行政诉讼只象征性收诉讼费，也没有败诉方承担律师费的制度，行政复议和行政诉讼程序的时间成本不相上下，故在我国难以形成美国式诱导机制。以是否缴纳税款进行诱导或许具有操作上的可行性，即如果申请行政复议则不需要先行缴纳税款，而提起诉讼则需要。但如此，纳税人会因财力大小而出现权利不等的现象，此法从纳税人平等保护的角度看并不可取。
2.“救济制度竞争说”会增加税法不确定性。对“救济制度竞争说”而言，这种设想看似能在表面上从市场竞争理论或制度竞争理论获得支持，但如果把对事实的认定以及对税法的解释和适用作为其提供的“核心产品”，将讼争的纳税人类比为消费者，则这种竞争的“动机”从何而生，竞争的条件是否满足，竞争效果的预期如何，不无疑问。制度竞争的前提是竞争者有充分的动机，有一定的自主权，因此很难期待公权机关有市场主体的竞争动机。在对法定性、统一性和稳定性要求极高的税法领域，救济制度执行者也缺乏足够的自主权开展竞争。相反，如果自由选择模式下的竞争能够实现，则意味着“核心产品”会不断调整以“迎合”消费者，这样一来，不仅上文所述税法不确定性问题仍旧存在，甚至会加剧这种不确定性，带来不确定结果。以美国为例，选择多并不一定形成竞争，
反而可能会...
论税收治理现代化
徐风照：强化数据信息管税 推动税收治理现代化 前面几位专家的发言更多从理论层面谈了大数据和共享经济的税收治理，很精彩！我作为来自税收一线的一名税务干部，主要从四个方面谈谈对数据信息管税的实践及探索，希望对理论研究有所助益。
一、目前数据信息管税的现状。我国作为税收治理载体的税收征管模式大约经历了四个阶段：1994 年分税制前的税收专管员模式；1994 年至 2001 年的“征管查”三分离模式，这个阶段各地开始建立集中办税场所-办税厅，计算机开始配备应用；2001年至 2010 年开始实行税收管理员制度，依托计算机、网络信息管税初现端倪；2010 年至今，提出税收风险管理理念，各地税务机关开始探索新的征管模式，数据信息管税方兴未艾。基于互联网技术发展和移动支付的普遍应用，共享经济已经走进了我们生活的方方面面，由于商品、劳务的去中介化，前端供给得到极大释放，对供给方、需求方、共享经济平台纳税义务如何设定、纳税地点、纳税环节、纳税义务发生时间、纳税期限、税收优惠如何确定对税务机关提出了新的挑战。前面有专家提出来税务机关“管数”还是“管税”的问题，还有专家说国家就是一味地开征新税、增加税收，税收占国民经济的比重越来越高，对此我倒有不同的看法。从 2014 年至 2016 年我国税收总量分别是 103786亿、11604 亿、115878 亿，同比增长分别是 8.8%、6.6%、4.8%，
呈现逐年下降的趋势，特别是近两年税收增幅低于 GDP 的增长。但从今年 1-3 季度情况看，实现国内税收 99237 亿，同比增长10.6%，至 10 月末增长达到了 11.9%。这也就不难理解王军局长在 9 月 28 号奥斯陆国际税收征管论坛前一天税务局长圆桌会议主题“令各国税务局长难以入睡的头等大事”的讲话中说的“让我难以入睡的是如何落实好一系列促进经济增长的减税政策”，所以目前看主要是对新兴产业的鼓励发展政策如何落实放在了第一位，国家对征收更多的税收没有内在的饥渴性。
近几年国地税部门都在数据信息管税方面进行了大量的实践探索，积累了很多很好的经验和做法。其中我觉得很有代表性的是江苏省国税局建立的税收数据情报综合管理平台，以“数据管理—风险分析—任务推送—风险应对—绩效评价”为核心流程，发挥省市县三个层级的比较优势，建立了一体化的分级分类风险管理框架，做实省局、做精市局、做专县局，形成省局主导、集中分析、任务统管、省市县三级分级应对的风险管理大格局。开发了由 4 大功能区，147 个功能模块构成的税收数据情报综合管理平台，截至 2014 年底平台加工数据项列表 2080 张，数据记录123 亿条，运用元数据管理工具，对内外部所有数据项及其属性关系进行系统集成，建立了科学分类、灵活检索，包含 8 万多个数据项及代码项的、397 万字的数据字典，构建了全系统唯一的常态化数据应用资源库。山东省地税局 2016 年 3 月通过与浪潮信息合作，利用浪潮信息“网络爬虫”软件在互联网捕捉税务机
关感兴趣的涉税敏感信息，取得了意想不到的效果。比如在 2016年 3 月，发现山东未明生物外方股东在二级市场减持了全部股份，该股东注销了内地机构及银行开户，在税务机关的多方努力下追缴了 200 万美金的税款；同年 3 月发现山东莱州某大型金矿探矿权转让信息，莱州地税辗转济南、烟台、香港多地追缴税款 5.15亿，滞纳金 1900 万。山东省地税局从 2016 年 3 月到 5 月仅“股权转让信息”一项信息涉及企业 812 户，其中 78 户企业补征税款 15.68 亿税款；还有今年 8 月 12 号《中国税务报》报道山西省地税局数据信息管税的经验做法，也取得了不错的成效。由此可见，税务部门数据信息管税的成果显著，给税收风险管理工作注入了蓬勃的生机和活力，提高了税收征管的效率与质量。
二、青岛国税的税收业务大数据。2014 年 1 月 15 日山东省人大常委会批准了《青岛市税收征收协助条例》，青岛市成为全国第一个对税收征收协助工作进行地方立法的城市。该条例明确了征收协助单位、征收协助内容、征收协助方式、征收协助责任，解决了责任不清、动态更新、配合不紧、落实不力等问题，为税务机关依法获得第三方信息和税收协助，提供了有力的法律保障。《条例》实施以来，青岛市国税局累计从工商、质监、公安、地税等30个部门采集了57项，共计4000多万笔第三方涉税信息。在广泛采集第三方信息的基础上，青岛市国税局建立了支撑全市国税系统的税收业务大数据，按照税务登记、发票、申报、税款、优惠、违章等六大主题，对基础数据进行进一步的处理、分析和
应用，生成即时的税源分布、增减等情况，按行业、地域、时间等多维度展示税源变化，将纳税人关联方、股权架构、进销往来等原来分散的信息集中展示，为风险排序和预警提供了更加全面的支撑。
三、数据信息应用成果。在市局、区市国税局建立了以风险评审决策例会为引擎的横向联动、纵向互动的工作机制。先后审议了混凝土税收优惠分析、集团化养殖企业税收优惠、运输企业税收风险，农产品大额供货人风险、虚开发票风险分析、民营加油站隐匿不开发票风险、软件企业税收优惠风险、重点税源体检等等 62 个项目，对 7444 户高风险纳税人实施纳税评估，纳税评估入库税款 4.5 亿元，较去年同期增长 86%。
四、部门协作联合治税。青岛市国税局与各有关部门积极开展业务联动，构建多部门联合治税的新格局，收到显著成效。
——根据市国土资源房管局提供的“网上售房信息”，结合纳税人申报表和财务报表，设计了“一表式”房地产数据分析模板，从销售、成本、费用等不同角度对房地产企业进行评估，2014年以来，纳税评估税款 5400 余万元，同比增加 30%。
——利用海关进口报关单信息，按照“以进控销”的理念，分析比对纳税人申报的销售收入是否正常。如根据有关信息， “红酒街”销售额在 2 亿元左右，但其商户实际向税务机关申报的销售收入仅 1383 万元，缴纳各类税收仅 100 余万。经实证分析，
发现其中 1 户公司即少申报收入近 500 万，申报额不足其实际销售额的一半。
——与市公安局车管所实现信息实时交换，我局车购税分局每 15 分钟向车管所发送车辆购置税征收信息，车管所则按日向车购税分局提供车辆挂牌信息。目前共交换车辆购置税征收信息82 万余条、车辆挂牌信息 270 余万条。经过对车辆销售、挂牌、缴税情况进行分析比对，发现用假《车辆购置税完税证明》挂牌车辆 245 辆，查补税款 85 万余元；青岛港集团相关企业、机场相关单位共补缴车辆购置税 830 余万元；市公安局下属的驾驶员培训中心也向市公安局申请了专项经费，为其 50 辆教练车申报补缴车辆购置税和滞纳金 48.41 万元；对 35 户购车未纳税的企事业单位进行立案查处，追缴税款、滞纳金 123 万元。
另外青岛国税与青岛市发改委等 30 个部门共同签署了《青岛市对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》,标志着青岛市重大税收违法案件“黑名单”及联合惩戒机制正式启动运行。目前已对符合公布标准的 7 起重大税收违法案件涉及的7名当事人,实施了18项联合惩戒措施,为营造依法诚信纳税的和谐氛围创造了良好的外部环境。近期，税务总局在《税收违法“黑名单”工作动态》中,连续对青岛市国税局重大税收违法案件“黑名单”工作制度建设、创新做法及联合惩戒工作措施落实等方面的工作经验，进行全国推介，供各地学习借鉴。
数字经济、共享经济的未来已来，但我们追求更加合理的税制、更加优化的税收管理模式的路只有起点，没有终点，让我们携手同心为推动税收治理现代化共同努力！
论税收治理现代化
冷静看待“互联网+”热潮下的税收治理现代化
随着互联网技术的普及，互联网已经融入到了每个人日常生活的方方面面，各种各样的信息在互联网上交融互通，无形中在网络的虚拟层面形成了一个“互联网世界”。近年来，互联网技术的发展更是突飞猛进，特别是“云计算”和“大数据”的提出更是将互联网技术的优越性体现得淋漓尽致。
近来，一个热词——“互联网+”频繁出现在各类媒体的报道中，“互联网+”用马化腾的话概括来说就是指“利用互联网平台、信息通信技术把互联网和包括传统行业在内的各行各业结合起来，从而在新领域创造一种新生态。”本人同意马化腾的这种概括，从中我们注意到“互联网+”的“+”不应当只是加减的加，而是“1+1>2”甚至是“1+1=X”的效果，所以当我们在这里思考“互联网+税收治理现代化”的时候就应当更加冷静和慎重，必须从这一新模式的本质来思考和设计，因为“互联网+”热潮的背后其实是我们对未知领域的探索和尝试。下面我将以税收工作为例子，从以下几方面来审视“互联网+”的应用，从而探索“互联网”和“税收工作”的契合。
“互联网+”在我国目前的发展方向及其特点？ 互联网是高新技术产业的典型代表，欧美等发达国家互联网起步早，在产业发展中掌握了核心技术，获得了极大的发展，当
我们在考虑自己如何发展互联网技术和应用互联网技术的时候，我们可以借鉴一下欧美等国的经验。
在欧美等国，互联网及其附属产业已经成为了产值巨大，发展繁荣的新兴产业，并作为其经济发展的重要推动力量，例如：IBM、谷歌、苹果等信息通信公司在美国经济发展中有着举足轻重的作用。同时，与互联网产业相关的其它产业在美国等发达国家的内生产值中，其比重已经达到甚至超过了 50%，对国内生产总值增加值的贡献率更是超过了第一和第二产业，成为了创造就业岗位的重要推动力。“互联网+”在这些国家已经被很好的嵌入甚至是融入到了社会生活的各个方面，并取得了很大的成功。
在我国，互联网技术经过 20 多年的发展，在许多应用技术中形成了新的优势，例如：阿里巴巴、腾讯等公司所经营的相关产业链，形成了一定的产业生态，使得互联网在中国成为了一个炙手可热的投资领域，特别是在今年年初李克强总理在政府工作报告中提出“互联网+”之后，更是在各行各业中掀起了“互联网+”的热潮。
目前来看，“互联网+”在中国主要是以下两个方面的应用为主：其一，是以主流支柱产业的“互联网+”为代表的模式，即“互联网+工业”这样的传统支柱产业的信息化改造；还有“互联网+电子商务”的信息化消费产业，这两种形式都有一个共同的特点就是以互联网技术来改造实体经济或传统的产业模式来提振经济、扩大内外需增长，促进社会就业。其二，是以信息服务为主的“互
联网+”产业。例如：马化腾提出的“连接一切”的概念，其希望通过互联网连接公共服务，提高社会各行业的运行效率；阿里巴巴提出的“阿里云” ，其希望“云计算”成为社会生活的必须，使中小企业、各种组织乃至各级政府，都接入自己的云计算，进而形成自己的大数据资源。这两种应用都不是以传统行业为主体，主要是通过互联网信息服务来影响社会生活，而我们的“互联网+税收治理现代化”也属于这一类服务性质的“互联网+”应用，所以它们间将可能会有许多的共同的特点，所以对于我们“互联网+税务”的探索和尝试将会有所启发。
对于这种以服务为主的“互联网+”应用，我们可以考虑从两方面来入手：一方面，通过互联网技术的优势特点来改造传统服务手段，以此提高服务水平、方便服务对象的使用；另一方面，从数据利用着手，通过互联网的信息数据共享形成大数据，从数据资源入手，提高管理服务水平。税收业务和互联网技术一样应该从纳税人的纳税服务入手，通过互联网提高对纳税人的纳税服务水平，改善纳税人办税体验；同时，通过税收数据的分析利用的各种手段来提高税收征管水平，通过互联网数据共享，形成多维度的大数据资源，为税收征管提供决策支持，提高税收征管效率及税务稽查的针对性。
借助互联网技术改变传统税收工作的原因及其可行性？
互联网最本质的作用就是资源共享和信息传输，使各类信息 “互联互通” 。没有各类信息资源的交融共享，就会使各类信息资
源成为“信息孤岛” 。税收征管中税务机关掌握了许多涉税信息，例如申报信息，申报信息是由纳税人填写申报表，通过网络或者直接到办税大厅报送并录入到税务机关的信息系统中的，那么我们如何判断纳税人申报数据的真实性呢？如果将纳税人的申报信息看做是“信息孤岛”，那么我们的回答是“我们无从判断其真实性……”，但是如果我们有“增值税发票系统升级版”佐证“金三征管系统”那我们就可以从企业的发票开具情况，在一定程度上说明纳税人申报信息的真实性。更近一步来说，如果我们能够与更多的信息系统建立信息共享，则我们就能更好的掌握纳税人的各类生产经营信息，从而提高纳税人的纳税遵从度。从这个例子我们可以看出信息资源的交融共享是互联网技术的一个最大优势，这也是我们要将互联网引入到我们传统税收工作中的一个最重要的原因。
另一方面，从支撑互联网发展的各种技术手段来看，计算机技术和通信技术是使得互联网蓬勃发展的重要技术基础。目前我们看到国内各大运营商都在实行“提速降费”，4G 通信覆盖了全国大部分地方，光纤通信也步入了千家万户。与此同时，计算机在各中小城市、和大部分乡村也得到了普及，全国网民数量逐年成上升趋势，这些基础设施的完善，进一步为互联网的普及提供了有利条件，所以“互联网+税收”的设计在很大程度上有了物质条件的保障，更具可行性。其次，税务系统整体信息化程度较高，在“金税工程”的推动下，税务系统的信息化水平不断提高，目前
“金税三期税收征管系统”已经在全国各省市推广上线，加之多年的税收信息化系统的运行，为税务机关保存和积累了大量的税收征管数据，这些有利因素都契合了“互联网+”的发展需求，为“互联网+税务”提供了便利。
但值得我们关注的是，虽然我国在信息通讯技术方面发展迅速，可是在国际电信联盟（ITU）发布的《2014 年衡量信息社会报告》里，中国 ICT 综合指数水平排名世界第 86 位，所以说我国的通讯及信息化水平还比较低，相比欧美等国的水平相差起码在 10 年以上。所以，在这样的基础环境下，我们的“互联网+税务”需要走一条循序渐进的发展道路，需要以技术的发展来推动，需要以社会信息化的发展来普及，而不是盲目的乐观抱着一种“一口吃个胖子”的盲从心态，坚实而稳健的走好每一步很重要。
怎样寻求互联网和传统税收工作的契合点和突破口？
经过多年的发展，互连网的许多特性改变了我们的生活方式，从各个方面影响着我们的生活，例如：“微信”等社交网络软件带给我们的实时沟通和新颖的交互体验；各种 PC 软件和手机 APP的“零距离”交互和丰富的软件应用；以及各类信息在搜索引擎的快速查询及浏览；网络购物网上支付的普及，这些都极大的方便了人们的生活。但互联网在带给我们各种便利和快捷的同时，也出现了许多不和谐的因素，例如：“网络安全”越来越受到人们的关注，“木马”软件的蔓延使得许多本来作为秘密和隐私的信息被泄露，“计算机病毒”的爆发影响了计算机用户的正常使用和信息系
统的安全，“网络诈骗”使许多人蒙受经济损失；“网络虚假信息”的传播影响了社会风气和社会稳定。
面对“互联网”这样一把双刃剑，我们在“互联网+”的探索和尝试中就应该更加严谨、审慎。如何看待“互联网+税收治理现代化”这一课题，我觉得应当以互联网的视角，从传统税收征管模式的弊病和短板入手，以互联网技术的优势来改造和创新目前的征管手段。互联网信息处理的特点在两个方面：交互、共享。一方面，我们可以归纳一下互联网应用的方向来获得启发，例如：信息资源的共享、实时交互、无地域限制的接入访问等都可以归纳为以上两类。另一方面，税收治理也有两个重要的工作层面：纳税服务、税收征管。我们可以思考一下传统税收征管和纳税服务工作是否存在一些不适应目前信息化时代的征管手段和服务方式来寻找“互联网+税收治理”的突破口。
“互联网+”将如何影响传统税收工作？
按照上文所述的方法和思路，以下举两个例子来探索“互联网+”对传统税收工作的影响。
例 1：目前,各地税务机关都有自己的“网上办税服务厅” ，为纳税人提供各种各样的涉税事务网上办理，纳税人足不出户就能办理各种涉税事项，但是有一个例外，纳税人领用发票需要到办税服务厅来办理，因为发票是实物。虽然目前“发票系统升级版”已经在推广，验旧和认证已经实现了系统自动处理，但发票开具仍然是纸质票。在发票使用的一整个生命周期里，从发票印制、
发票调拨、发票领用、发票开具、发票真伪信息查询、发票认证抵扣等都要付出一定的运作成本和时间消耗。结合现代信息技术和互联网技术如何免去这些成本的开销？我们可以设想，如果将纸质发票换做“电子发票”是否可行？推行“电子发票”我们应该注意些什么？如何规避“电子发票”在互联网上应用可能出现的弊端和风险？ 据了解，目前电子发票已经在多地试点使用，并取得了很好的效果，节省了发票使用的各种成本，节约了社会资源，方便了纳税人的使用，例如：对于一些发票使用量很大的企业，开具发票就可以实现批量化和自动化，节约了企业的运营成本，同时减轻了税务机关的工作量，同时方便了消费者保存和使用发票，营造了健康公平的税收环境，可谓“一举三赢”。但也有一些值得引起重视的问题，例如：发票如何实现安全的在线领用？电子发票如何通过数据证书等加密技术实现更高的防伪能力？如何做到发票信息在互联网上被安全的访问，以防止消费者和企业的相关信息被泄露。
例 2：对于税务机关来说“税收征管”一直以来是一个重点讨论的问题，其中对于纳税人的管理方式、规范其纳税行为的手段和提高纳税人的纳税遵从度是几个一直在探索和改革的领域，那么互联网技术的引入是否可以带来一些新的征管方式和管理手段呢？ 征纳双方的信息不对称、不透明这一问题一直困扰着税务机
关。在“互联网+税收治理”的领域里，正如我们开始提出的“信息孤岛”这一概念所描述的那样，税务机关不但要思考如何把更多的信息技术手段引入到收税业务中去，还要实现与社会上其它部门的信息系统“互联互通” ，以搭建一个涵盖社会生活各个方面的“大数据平台” ，从而实现真正意义上的“大税务” ，通过这个“大数据平台”使得征纳双方信息交互更加透明、平等。这个“大数据平台”不但需要各个政府职能部门的参与，同时还应该包含其它相关的非政府部门的信息数据。
目前，“金税三期税收征管系统”已经包含了同其它政府职能部门进行数据交互的“外部数据交换”相关业务，并正在全国各地推行，现在我们需要更进一步的是将这个“大数据平台”向社会的其它相关领域进行扩展，（例如商业银行、互联网支付系统、电子商务、互联网金融、社会信用评价机构等），以形成涵盖更广的税务“大数据平台” 。在这个“大数据平台”作为基础的支撑下，税务机关能够更加准确的掌握纳税人的生产经营情况，使得“申报表”变成如话费清单一样准确，纳税人通过互联网自觉的将税款缴入国库，而税务机关的职能也将会逐步转向纳税服务、纳税评估、税务稽查、国际税收合作等领域，从而极大的降低了税收征收成本。另外，通过数据挖掘技术，在“大数据平台”的支撑下监控税收与经济发展的关系，实现对税收和经济发展趋势的预测，提高对税收违法行为的执法能力，从而形成一种基于社会监督下的税收治理新环境。
以上两个例子，从微观和宏观两个角度，阐述了“互联网+” 将可能影响传统税收工作的一些方面，这只是出于个人的思考，但也在一定程度上说明了“互联网+”的一个特点——“变化” ，不论是“电子发票”还是“税务大数据平台” ，都将对传统税收领域产生极大的影响，也就是我们前面所说的“1+1<>2”的意思，正是因为这种变化是我们不可预知的,所以我们在尝试和探索的过程中应当做好顶层设计和综合规划，让“互联网+”更好的服务于税收工作。
“互联网+”是一个宽泛广义的概念，税收治理却是一个特定的工作领域。互联网技术虽然具有巨大优越性，但同时也有许多的问题和隐患，在税收治理这个特定的领域里，对于“互联网+”我们还有许多的有利条件需要创造，还有许多的基础工作要开展，有许多问题要解决、短板要避免，所以应该以冷静的态度对待“互联网+”的热潮，从基础做起，结合税收工作这一特定领域，做好总体规划和顶层设计，确定努力方向、明确总体目标，在条件成熟的基础上稳步推进“互联网+”在税收工作中的应用，走一条积极创新、稳步推进、层层深入的“互联网+税收治理现代化”之路。
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