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“新时代”背景下公众参与行政决策的理论思考
公众参与行政决策研究综述
摘 要：公众参与行政决策是推动科学决策、民主决策的重要途径。行政法学界及公共 http://guanli.1kejian.com/ 管理学界对公众参与行政决策制度的研究，主要是通过对公众参与行政决策立法以及具体制度进行研究来提出完善我国公众参与行政决策制度的设计构想的。但目前的研究还存在公众参与“纵深”研究不足的问题，如缺乏对公众遴选、责任、意思表达与权利救济的研究等。今后的研究可向公众遴选机制、责任机制、意思表达机制以及参与强度和限度等方向推进。
关 键 词：公众参与；行政决策；协商民主；公众责任
公众参与，是指行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和。[1]其对于科学决策、民主决策具有重要意义。对公众参与行政决策进行研究，一方面，有助于解决公众参与在行政决策立法与实践中存在的问题，为具体制度的构建与完善提供理论指导；另一方面，有助于提升公众参与行政决策的价值地位，增强公众的参与意识，为今后我国公众参与行政决策指明方向。总体来说，学界关于公众参与行政决策的研究较多，研究成果也相当可观，但从研究的深度和广度上看仍然存在一些问题，需要进一步探讨。
一、研究文献概况
（一）专著
在中国国家数字图书馆，以“公众参与”为题名进行检索，搜索出 48 个结果，[2]但多是针对公众参与的研究，只有极少数与公众参与行政决策有关。同时输入“公众参与”与“行政”两个词为题名进行检索，搜索出 13 个结果。[3]按照专著内容可分为三类：第一类是对公众参与行政立法的专门介绍，因本文对
行政决策的定义采用狭义说，而狭义的行政决策与行政立法相互平行，故此类研究与公众参与行政决策无关；第二类是对整个行政过程中公众参与的探讨，因行政决策过程包含于行政过程内，故此类研究对于公众参与行政决策过程也进行了介绍；[4]第三类是中外公众参与制度比较研究，侧重于对公众参与的研究，对于公众参与行政决策有所提及但不够深入。[5]以“公众参与行政决策”为题名进行检索，仅搜索出 1 个结果，[6]即李国旗所著的《公众参与行政决策》（天津人民出版社 2012 年版）。该书主要介绍了公众参与行政决策的主体及程序、我国公众参与行政决策法治化以及公众参与权等基本问题。
（二）论文
在中国学术期刊网（CNKI）数据平台，以“公众参与”为篇名进行检索，找到 7192 条结果，[7]涵盖环境保护、城市规划、立法等方面，此领域的学者将公众参与行政决策作为研究公众参与的一个方面。以“行政决策”为篇名进行检索，找到 1881 条结果，[8]主要是对行政决策程序以及重大行政决策的研究，此领域的学者将公众参与作为行政决策程序的一个重要步骤或重要原则加以研究。以“公众参与行政决策”为篇名进行检索，检索结果为 96 条（其中，期刊论文58 篇，硕士学位论文 12 篇，会议论文 4 篇，报纸理论版文章 22 篇），[9]主要是对公众参与行政决策制度构建及程序设计的研究。总体看来，学界对行政决策的研究时间较早，1984 年就有论文成果出现；对公众参与的研究稍晚，最早的论文成果出现于 2000 年，但数量远远超过行政决策；而关于公众参与行政决策最早的论文成果则出现在 2003 年。
（三）课题
在全国哲学社会科学规划办公室网页社科基金成果数据库输入“公众参与行
政决策”进行检索，没有查询到相关国家社会科学基金项目。[10]输入“公众参与”进行搜索，结果显示为 6 个，[11]其中与“公众参与行政决策”相关的只有2 个，分别是：2006 年 7 月 1 日立项，项目负责人为章剑生的一般项目《行政规划中公众参与的原理与制度研究》；2005 年 5 月 18 日立项，项目负责人为王锡锌的青年项目《行政立法和决策过程中的公众参与研究》。输入“行政决策”进行搜索，结果显示为 6 个，[12]其中与“公众参与行政决策”相关的有 1 个，即 1998 年 5 月 1 日立项，项目负责人为孙柏瑛的一般项目《关于社区内公民参与行政决策的思考与建议：发展公民与基层政府机构的互动关系》。
从总体上说，在已有研究成果中分别对公众参与和行政决策的研究较多，对公众参与行政决策的研究较少，但在对公众参与或者行政决策进行研究时，或多或少地会提及公众参与行政决策问题。从成果类型来看，专著和课题较少，论文较多，但总体数量不大，还有较大的研究空间。公众参与行政决策作为一个单独的研究对象，与国家层面对行政过程中公众参与的重视程度有关。关于公众参与行政决策，在国家政策法规层面有三个标志：第一，2004 年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出要“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”；[13]第二，2010 年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，将公众参与确定为重大决策的必经程序；[14]第三，2014 年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。[15] 自 2004 年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》以来，学界对公众参与的研究较多，论文成果数量一路攀升，但关于公众参
与行政决策的论文数量未见明显增加；2010 年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》后，对公众参与行政决策的研究日渐增多，2013 年论文成果呈现高峰趋势； 2015 年再次出现高峰。（见图表一、图表二）
二、公众参与行政决策研究的现状
通过梳理学界的主要学术成果后我们发现，研究公众参与行政决策的学者主要集中在两大学术领域：一是行政法学领域，从法学视角出发，侧重于对公众参与行政决策立法、程序及具体内容的研究；二是公共 http://guanli.1kejian.com/ 管理学领域，从公共 http://guanli.1kejian.com/ 管理和经济学角度出发，侧重于对决策成本、公众参与影响力的研究。公众参与行政决策是法律问题，因此行政法学界的研究较公共 http://guanli.1kejian.com/ 管理学界更广、更多。笔者梳理出了学界研究公众参与行政决策采用的主要方法，并从立法研究和具体制度研究两个方面介绍研究的主要内容。由于篇幅有限，本文仅介绍我国学者对我国公众参与行政决策的研究，不涉及国外学者的研究以及我国学者对域外相关制度的研究。
（一）主要研究方法
学界研究公众参与行政决策有三个角度：一是对公众参与进行研究时，因将行政决策视为公众参与的一个领域，故对公众参与行政决策有所涉及。二是对行政决策或行政程序进行研究时，因公众参与系行政决策程序的重要原则之一，故对公众参与行政决策或行政程序也有所涉及。例如张步峰在其著作《正当行政程序研究》（清华大学出版社 2014 年版）中就对公众参与行政程序的立法模式、效力等作了简要介绍。三是专门研究公众参与行政决策。学界对公众参与行政决策进行专门研究时主要采用以下三种方法：
第一种是个案分析，即通过对具体事例的分析，指出行政决策中公众参与存在的问题并提出相应对策。采用第一种方法者为数不多，在中国学术期刊网（CNKI）数据平台以“公众参与行政决策”为篇名进行检索的 96 条结果中，以“为例”为篇名进行二次检索，仅有 3 条结果，[16]作者分别以电动车标准之争、5·16 邻水县事件以及 PX 项目选址为例进行切入。[17]在以“决策”和“公众参与”为篇名检索出的 420 条结果中，以“为例”为篇名进行二次检索，有 23 条结果，[18]但其中仅有 11 条结果是以具体事件为例对公众参与行政决策进行分析，[19]且所举实例存在重复研究的情况，余下 12 条结果是以某地方政府的相关制度为例进行切入。
第二种是地域分析，即对某地方政府的公众参与行政决策情况进行研究，指出存在的问题并提出对策。例如：谢天宇发表于《社科纵横（新理论版）》2010年第 4 期的论文《完善沈阳市公众参与行政决策程序机制研究》，刘畅的硕士学位论文《云南省地方政府行政决策公众参与问题研究》，李涛的硕士学位论文《地方政府决策中公众参与问题探究——以常州市为例》。这三篇论文分别选取沈阳市、云南省以及常州市作为调研对象对公众参与行政决策进行分析研究。但采
用此种方法者并不多。
第三种是全面概括分析，既不以具体案例切入，也不局限于研究某个地域范围，而是全面概括理论和实践中存在的问题并提出应对之策。例如李志强发表于《福建法学》2009 年第 4 期的论文《试论行政决策公众参与制度的具体建构》，陈军平、马英娟发表于《中国行政 http://guanli.1kejian.com/ 管理》2009 年第 1 期的论文《行政决策中的公众参与机制》。
虽然上述三种方法切入角度不同，但殊途同归，一方面剖析了当下公众参与行政决策存在的问题，另一方面提出了制度完善和构建的建议。在三种方法中，采用第三种方法的居多，与前两种方法相比理论性更强，但由于缺乏具体事例，研究成果还存在一定的重复现象。
（二）对立法的研究
关于公众参与行政决策的立法模式，张步峰将其分为三种：第一种仅规定了公众的参与权；第二种规定了公众的参与权与政府的作为义务；第三种既规定了公众的参与权和政府的作为义务，又规定了公众参与的效力。①
学界有人提出，目前我国公众参与行政决策立法主要存在三个问题：第一，缺乏全国性的统一制度规范。例如吴克强在其硕士学位论文中提出，目前对公众参与行政决策具有全国性约束力的制度规范分散在《中华人民共和国价格法》 《中华人民共和国环境影响评价法》以及《中华人民共和城乡规划法》等法律法规中，尽管法律位阶高，但适用领域较窄，调整对象有限；各地虽然陆续出台了“行政程序规定”“重大行政决策程序规定”等规范性文件，但法律位阶低，适用范围有限，难以为公众参与行政决策制度构建提供一个常态化的标准。[20]第二，在程序设计上可操作性不强。例如张琼在其硕士学位论文中认为：“向社会公开征
求意见”缺乏法律依据、具体实施办法和回应机制。[21]还有学者提出：对于如何遴选参与人、如何启动公众参与程序并未作出规定；虽列举了听证会、论证会、座谈会、协商会等公众参与方式，却未设计具体程序，于实际操作无益。[22]第三，欠缺法律约束力。部分制度规范虽提出要在行政决策中引入公众参与机制，但是并未规定如决策者违反这一规则所应承担的法律后果。[23]
针对分散立法存在的局限性，学界大多主张对公众参与行政决策进行统一立法。关于如何统一立法，学界的观点又可分为以下三类：第一种观点是出台《行政程序法》。如林兴乐认为，通过《行政程序法》保障公众参与行政决策是世界各国的通行做法，是民主与法治发展的趋势；[24]何海波认为，作为成文法国家，出台《行政程序法》是我国完善公众参与行政决策的不二选择。[25]第二种观点是由全国人大或全国人大常委会专门立法。如朱海波认为，应由全国人大或全国人大常委会制定《公众参与行政决策保障法》。[26]第三种观点是由国务院出台行政法规。如罗豪才认为，当下应由国务院出台《重大行政决策程序条例》。[27]
（三）对具体制度的研究
学界对于我国公众参与行政决策的具体制度研究主要集中在以下几个方面：一是对行政决策中公众参与主体的研究，二是对参与方式的研究，三是对启动机制的研究，四是对公众参与在行政决策中的效力的研究，五是对回应机制的研究。
⒈公众参与主体研究。学界认为，在公众参与主体层面存在三大问题：第一，现有公众参与行政决策程序中公众参与的主体不明确，代表产生机制不健全，有“专家专制”之嫌。[28]第二，行政机关“权力意识”过大，公众的权利意识和参与意识不强。第三，非政府组织发展不完善，受到的行政干预过多，缺少代表
机构所应有的独立性，对决策的影响力不强。[29]要解决上述问题，学界认为应先明确公众参与主体的范围。关于参与主体，有学者认为应包括两大类，一类是未被剥夺政治权利的公民，另一类是依法成立的社会组织，外国人及国外组织则根据对等原则确定能否参与。[30]另有学者认为遵循“均衡性”的要求，参与者应包含三类人：利害关系人、专家以及能够影响行政决策制定和实施的行政官员。[31]至于如何筛选，学界对传统的利害关系人说进行了补充和修正。有学者认为，应当综合考虑利害关系和参与主体对决策项目的关心程度，[32]还应考虑空间性、时间性，参与者的知识行动能力、组织化程度、意愿性以及决策事项的性质及复杂程度。[33]另有学者认为，可以采用公推公选的方式进行筛选。[34] ⒉公众参与方式研究。学界总结出了公众参与方式各自存在的主要问题：第一，与公众直接沟通的面对面参与方式没有明确的法定程序，且被访问者的独立性难以保证。第二，举办听证会成本较高，难以向常规化发展。第三，媒体参与方式虽然成本低，但制度化程度不高，且公众受经济、地理和阶层等影响较大。第四，公众调查方式中与政府的沟通几乎是单向的，公众深入参与的机会较少。[35]针对前述问题，部分学者主张创设新的、更有效的公众参与方式。例如：有学者提出借鉴我国香港特别行政区的做法，主动召集利害关系人、专家等组成“公众咨询委员会”参与行政决策。[36]另有部分学者则主要研究如何完善现有的公众参与方式。如姬亚平认为，针对可能受决策内容直接约束的公众，应借助媒体进行定向宣传；[37]李志强认为，并非公众参与的强度越大，决策效果就越好，应根据决策事项的专业化程度调整公众参与的强度和方式。[38]...
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