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完善官员问责，推进风险问责
我国的公共危机治理大概可以分为两个阶段：2003 年“SARS”事件前为一个阶段，这一阶段治理理念的基础是灾害与救灾减灾，主要关注自然灾害和人为事故，强调的是灾害的自然属性与救灾减灾的技术层面；“SARS”事件至今是一个阶段，这一阶段治理理念的基础是危机与危机治理，转而关注社会领域的合法性危机，更加强调危机的社会属性与危机治理的政治层面。其间最为重要的转变就是危机及其治理开始具有明显的符号意义，带来了一系列的制度变革，主要包括：推行行政问责制；建立应急预案体系；颁布并实施《突发事件应对法》。这些制度变革各有侧重，对提升我国的公共危机治理能力发挥了重要的作用。例如，应急预案不仅可直接应用于突发事件的应对与处置，也是推动应急体系建设的重要载体，还在《突发事件应对法》正式颁布之前起到了一定的替代作用；《突发事件应对法》的意义更是不言而喻，它确保了政府在面对突发事件时也能依法行政，是依法治国的重要体现。
然而，行政问责制在促进公共危机治理上的效果与作用机理更为独特：第一，从变革力度看，行政问责制力度最大，是制度创新，应急预案则属于制度完善，应急预案此前已大量应用于生产事故、自然灾害的应急管理中，《突发事件应对法》也并非国家减灾救灾立法的开端，之前已有《防洪法》、《防震减灾法》等；第二，从激励机制看，行政问责制是惩罚性机制，而应急预案与《突发事件应对法》都属于促进性机制，在中国当前的政治与行政结构中，前者更能使中央政府对应急工作的重视从上至下贯彻至基层政府；第三，从实践效果看，行政问责制最为显著，突发事件之后必有行政问责，以至于媒体常用“问责风暴”之类的字眼来描述问责制的力度，尤其是多位高层官员相继被问责，极大地起到了警示作用，使得各级领导干部都不敢有所懈怠，应急预案虽已基本实现“横向到边、纵向到底”，但在针对性、实用性、可操作性上仍有待提高，《突发事件应对法》则着眼于未来，为各级政府完善应急体系、提升应急能力提供了一个理想框架；第四，从实施时间看，行政问责制最早，并直接推动了战胜“SARS”，应急预案体系的建立与完善是在 2004 年之后，《突发事件应对法》的颁布和实施则是在 2007 年之后；第五，从社会反响看，行政问责制最大，无论是突发事件之后的官员问责，还是问责官员以后的“复出”，均引起了强烈的社会关注乃至争议。因此，问责制是透视中国公共危机治理的特异性指标，比其他制度指标有着更好的代表性。
一
公共危机的最终承受主体是政府
从我国当前所面临的政治、经济与社会形势来看，公共危机治理与深化改革和治道变革紧密相连，它们在一定程度上甚至可以被看成是某一社会背景下的同一历史进程。如果以 2003
年抗“SARS”作为观察的起点，我们可以清晰地发现，此后党和国家多项重要的制度和政策变革均有赖于某一个或某一系列负面事件——即通常所谓的公共危机——的推动，如“SARS”事件与行政问责制、“三鹿三聚氰胺奶粉事件”与《食品安全法》、“拉萨 3·14事件”与涉外突发事件信息公开、“三农”问题与社会主义新农村建设、“看病难、看病贵”与“新医改”等。在 2008 年开始的国际金融危机中，这一点体现得尤为明显，几乎所有重大政策的制定与变更都是围绕着如何应对这场危机。从这种角度看，公共危机确实表现出危险与机遇的双重性，它已经成为深化改革和治道变革的重要契机与“催化剂”，不但触动了某些在以前看来是难以撼动的痼疾和顽症，而且可以顺应民意，强化社会整合和社会团结。这充分印证了风险社会理论家们的预言，风险正成为推动社会发展的主导力量和内在逻辑，未来的公共政策是面向社会风险的。
公共危机通常被人们用来指代某种负面、紧张的现象，并常与灾害、突发事件等字眼联系在一起，甚至被不加区分地使用。因此，要明确界定公共危机的本质属性，首先要区分公共危机、灾害与突发事件这三个概念。三者之中，灾害所指代的对象最为明确，它包括自然灾害和人为事故，前者如地震、台风，后者如爆炸、矿难。灾害本身并不是危机，因为“灾害的承受者是个人（individuals），而危机的承受者则是从私人团体到政府部门在内的组织（organization）”[1] 。但是对灾害的不当处理可能引发危机，例如 2009 年台湾“莫拉克”台风中救灾不力的马英九政府和 2005 年美国“卡特里娜”飓风中的布什政府，它们均遭受了民众普遍的质疑与指责，使得政府本身面临危机。反之，如果救灾措施得力，灾害并不一定引发危机，甚至可能会为组织赢得信任，例如“5·12”汶川大地震抗震救灾的胜利为中国政府赢得了巨大的声誉。突发事件指的则是突发公共事件，是对灾害的扩展和抽象，除了传统的自然灾害和人为事故外，还包括公共卫生事件和社会安全事件，如新型传染病和恐怖主义袭击等。因此，突发事件和公共危机的关系基本上等同于灾害和公共危机的关系，即突发事件本身不是危机，但对突发事件的不当响应则可能引发危机。例如 2003 年的“SARS”事件和 2009 年的“甲型 H1N1 流感”，中国政府不同的处理方式形成了鲜明的对比。当然，如果突发事件本身是由组织的不当行为所引起，那么对于该组织来说该突发事件本身就是危机，如近期发生的“吉林通钢事件”。“灾害”概念扩展为“突发事件”概念，就包含了那些由组织不当行为所引发的“灾害”，也就是斯托林斯所提出的，“灾害不应仅仅被看做自然的或技术的（natural/technological）风险，还应是基于社会正常运行的例外（exceptions to routines）。”[2]
因此，危机主要是针对特定的组织而言的，对某一组织而言的危机，对其他组织而言可能并不是危机。组织通常被分为三类，即所谓的第一部门——政府，第二部门——企业，第三部
门——非政府组织、非营利组织或民间组织。在中国，由于第三部门发育不足，组织的主体为政府和企业，就此而言企业所遭受的危机通常被称为“危机”，而政府和第三部门所遭受的危机则可被称为“公共危机”。当然，这二者之间也会相通，如果企业危机影响的范围超过企业经营领域本身，也可能演变成公共危机，如“三鹿三聚氰胺奶粉事件”。从另一个角度看，按照罗森塔尔的理解，公共危机是“一种对社会系统的基本结构和核心价值规范所造成的严重威胁”，[3] “以无法预知、令人不安的方式交互展开（unfolding）”， [4] 进而蔓延到日常生活世界。因此，公共危机通常意味着对既存秩序的破坏，这必然会挑战到既存秩序的维护者——政府。更为重要的是，个体安全是个体最为基本的需求之一，尤其是在人类遭遇战争、疾病、灾难等特殊情况下，安全的需求将占据支配地位。[5] 因而，建立在个体安全之上的公共安全无疑是整个社会最为基本、主要的需求之一。公共危机使个体安全、公共安全均遭受严重威胁，确保个体安全、公共安全便成为政府的首要职责。在西方一些国家，政府即便只承担有限责任，很多公共服务交由市场或第三部门提供，但至少会保留公共安全这项基本公共服务。在中国，政府几乎是公共性的唯一体现，公众也对政府有着强烈的依赖感，虽然公共危机并不只涉及政府，但政府必然成为公共危机最终的承受主体。因此，公共危机虽然并不总由政府引起，但必然总由政府“买单”，公共危机在某种程度上也就成为政府所面临的危机，政府在公共危机治理中具有责无旁贷的主体责任。
二
三类公共危机及其治理选择
从来源上看，我国政府所面临或会面临的公共危机主要包括三类：一是“诱发型”危机，是指政府在突发事件的处理中行政不作为或行政失当，从而诱发公众对政府的质疑，如 2003年的“SARS”和“重庆开县井喷”、2005 年的“九江—瑞昌地震”、2008 年的南方冻雨雪灾等；二是“原发型”危机，是指政府行政不作为或行政失当导致突发事件，政府成为危机的一部分，如 2005 年的“安徽池州事件”、2008 年的“贵州瓮安事件”和“云南孟连事件”、2009 年的“陕西凤翔血铅事件”等；三是“关联型”危机，是指政府并无直接导致危机的行为，但政府官员言行失当引发公众的质疑和联想，也可以使政府面临危机，如“官员抽天价烟”等。
从当前及发展的趋势来看，“诱发型”危机有所减少，“原发型”危机居高不下，“关联型”危机快速上升。首先来看“诱发型”危机，这曾是我国公共危机的主体，但在 2003 年遭遇“SARS”之后，我国政府大力推行以“一案三制”为核心的应急管理体系，并通过应急预案和《突发事件应对法》，对突发事件应急管理中的行政行为进行规范，大大减少了因突发事件造成的政府危机。除少数地方政府及其部门外，中央政府和大部分地方政府及部门在
突发事件应对领域已积累了一定的经验，能够做到依法应急、信息公开，从而明显降低了“诱发型”危机发生的频率。再来看“原发型”危机，它们多涉及政府的执政理念、行政方式和权力结构，在这些方面没有得到有效改善之前，这类危机只会有增无减。最后来看“关联型”危机，这类危机近年来借助于互联网的力量而快速上升，“躲猫猫”、“欺实马”等网络语言的形成，便是写照。值得注意的是，这类在互联网上所形成的舆论危机和实体危机一样损害着政府的形象，甚至比后者的传播范围更广，危害程度更甚。
对于“诱发型”危机而言，突发事件往往是最大的政治，它涉及政府所应提供的最基本的公共服务——公共安全。丹尼尔·贝尔（Daniel Bell）早就说过，在现代性的背景下，“任何政治制度的关键问题，都是制度的合法性问题。”[6] 这种合法性是指“政府系统能使人们产生和坚持现存政治制度是这个社会的最适宜制度之信仰的能力”[7] 。因此，政府在处理突发事件上的失败会严重损害政府的信誉，削弱民众对政府的信心。对于“原发型”危机而言，政府实际上是危机的制造者。从公共危机的原因——社会风险来看，我国当前面临的社会风险有两大来源，一是全球性风险的输入，二是转型期所制造的风险，后者是主体。相比于西方历史上自下而上的转型，我国的转型是自上而下的，所有的转型都源于经济转型，而经济转型的启动因素则是政治文化的变迁，[8] 政府在其中扮演了推动者的角色。在转型过程中，一度期间社会目标单一化（唯 GDP 增长是从），党政机关企业化，党委书记董事长化，行政首长总经理化，政府运作过程中出现了较多的“越位”、“缺位”、“错位”的现象，进而滋生了大量的腐败、公权私用和社会剥夺，加剧了社会不公和贫富差距，这些都是引发“原发型”危机的根本原因。“原发型”危机对政府合法性最为有害，以致政府面临严峻的信任危机，一个典型的例证就是，本应是权威的官方统计数据几乎无一例外地被民众质疑，“被增长”、“被就业”、“被自杀”等语言的盛行折射出政府信任的缺失。至于“关联型”危机，其根源还在于“原发型”危机，网民在互联网上对政府的质疑与调侃显然源于政府公信力不高。
因此，从总体上看，我国当前的公共危机治理有三种选择：一是进一步完善突发事件应急管理体系，尽量减少“诱发型”危机；二是改革现有的政治与行政制度，努力降低“原发型”危机的发生频率；三是重视舆情民意，积极回应“关联型”危机。但就实质而言，只有两种选择，因为“关联型”危机的根子还在政府自身，对舆情民意的回应最终要落实于现有政治与行政制度的改革。
三
官员问责：诱发型危机下降的重要推手
1. 突发事件事后行政问责制的出台
我国建立官员问责制的直接动因就是频繁发生的突发事件。据不完全统计，2003 年以来，我国每年因各类突发事件造成的经济损失超过 6000 亿元人民币，占 GDP 的 6%。[9] 在 2003 年的“SARS”事件中，当时的北京市市长孟学农和卫生部部长张文康就因工作不力被免职。2003 年 8 月，国内首个政府行政问责条例《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台，开始了我国行政问责制度的实践。2004 年 1 月，天津市也颁布了《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》，进一步明确了行政问责的对象、内容、方式及程序等。2004 年 7月，《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》正式实施，被认为是国内行政问责制的一次突破性尝试，它将问责上升到制度层面，通过 18 种问责情形、7 种追究责任，对政府行政部门“一把手”追究其不履行或不正确履行法定职责的责任，小至诫勉、批评，大至停职反省、劝其辞职；问责对象包括重庆市政府各部门的行政首长，以及参照执行的部门副职、派出和直属机构的“一把手”；除市长可以决定启动问责程序外，公民、法人和其他组织的举报、控告，新闻媒体曝光的材料，人大代表、政协委员、司法机关、仲裁机构、副市长、秘书长提出的问责建议、工作考核结果均可启动问责程序。[10] 另外，海南、成都、浙江、深圳、河北、广西、甘肃等地也都相继出台了行政问责的相关规定。[11] 从问责内容上看，各地的问责制度均强调了三种与突发事件有关的问责情形：①在抗御各种自然灾害、处理重特大事故以及在防治疫情中未按有关规定和上级要求及时、有效地处理，造成严重后果或损失的；②瞒报、虚报、迟报、谎报重大突发事件信息的；③违法决定采取重大行政措施，导致群众大规模集访或重复上访，或引发其他社会不稳定情况的。应该说，前两条在近年来的应急管理实践中发挥了积极作用，使得各地、各级政府都高度重视应急工作，大部分地方政府也能做到突发事件信息公开，降低了“诱发型”危机的发生频率。但第三条却激发了官员掩盖群众上访的冲动，增加了维稳的成本，也加剧了社会矛盾的积...
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