【摘要】 日本私立大学在日本高等教育的大众化、现代化的过程中起了举足轻重的作用。日本私立大学之所以能健康、稳步地发展与战后日本政府制定了《私立学校法》和相关法律有密切的关系。本文主要分析了日本私立大学的立法背景,《私立学校法》的特点,以及存在的不足,以期为中国民办高校的发展提供一些启示和借鉴。
【关键词】 日本私立大学;立法特点
中图分类号:D90 文献标识码:A文章编号:1671-5918(2009)03-0025-02
doi:10.3969/j.issn.1671-5918.2009.03.012本刊网址:http://
一、日本私立大学的立法背景
第二次世界大战在东方战场以日本帝国主义的彻底失败而告终。战后,日本在以美国为首的盟军部队控制下宣布放弃军国主义政策,实施和平建设的基本国策。1946年11月,颁布了新的《日本国宪法》,这为日本战后发展奠定了基础。在教育方面,《日本国宪法》规定,“保障感学术自由”,“思想及良心自由不受侵犯”,“全体国民都有依其能力接受同等教育的权利”,“义务教育为免费教育”等。新宪法的公布与实施,为战后日本教育的法制化奠定了基础。[1]
战后日本的教育改革是在盟军司令部敦促下进行的。1946年10月至12月,盟军司令部连续发布了一系列文件,目的是清除法西斯军国主义势力残余,整顿学校教育。美国作为头号占领国,对日本的教育体制进行了全方位改革。受美国教育发展模式的影响,日本教育的发展是以教育立法为先导。1946年,美国政府派遣了以斯托道特为团长的教育使节团,为日本未来的教育制定框架和蓝图。其中,一个重要的思想就是倡导教育的“民主主义”,以取代原来日本教育的“国家主义”思想。随后 ,根据《美国教育使节团报告书》,日本于1947年相继制定和颁布了《教育基本法》和《学校教育法》,这两部法律标志着日本战后教育改革的开端,为日本战后的教育发展奠定了重要的法律基础。
《教育基本法》是日本战后整个教育立法体系中最根本的大法。它遵循战后的日本新宪法的精神,明确了日本教育的总方针。任何形式、任何层次的教育都必须遵循《教育基本法》,其中也包括私立大学。在《教育基本法》中,与私立大学直接相关的条款是第6条的“学校教育”。该条款明确规定:“法律认可的学校具有公共性质。因此,除国家或地方公共团体外,只有法律所规定的法人方能开办学校。”
日本的《学校教育法》是在《教育基本法》的基础上,对学校教育进行法律上的具体展开。《学校教育法》接受了美国高等教育发展模式,意在为私立大学的发展提供比较宽松的环境。在《学校教育法》中,对国立、公立和私立学校在法律上进行了界定。日本国立、公立、私立大学的区别仅仅为举办学校的主体不同,学校教学科研管理的经费来源的方式不同。由此确立了国立、公立和私立学校并存发展的格局。该法对私立高校的目的、教学研究组织、行政管理组织作了法律规定,从总体上对大学的管理体制提出了粗略的框架。依据《学校教育法》的规定,文部省制定了《大学设置基准》,如何创办私立大学必须遵循《大学设置基准》所提出的大学设置中最基本的标准和条件。这样,就为日本的私立高等教育设置了一个统一的、明确的基本标准和要求。
在《教育基本法》和《学校教育法》的基础上,日本国会于1949年制定了《私立学校法》,为私立高校的办学与发展提供了基本的法律框架,使日本私立大学的发展纳入了法律轨道之中。日本政府的“有法可依,依法办学”的指导思想,使私立大学的创立与发展变得有序和规范。1950年,为执行《私立学校法》,日本制定了《私立学校法施行令》和《私立学校法实施规则》,就《私立学校法》的具体实施事宜做出程序性的规范,使其原则精神变为了可操作的具体规定。
二、《私立学校法》的主要条款和特点
《私立学校法》是日本教育立法体系中的一个重要组成部分,该法律并不是解决私立大学如何办高等教育的问题,而是对私立大学的法律责任做出明确的规范和界定。学校法人是《私立学校法》的核心思想所在。1949年公布的《私立学校法》由5章67条构成,主要由总则、私立学校的教育行政、学校法人制度、杂则等组成。
(一)立法目的。《私立学校法》规定:“本法的目的是:鉴于私立学校的特殊性,通过尊重其自主性,提高其公共性,而谋求其健全发展。”
(二)私立学校的教育行政关系。为了尊重私立高校的自主性,实现私立高校管理的民主化、科学 化,《私立学校法》对私立高校的行政管理体制及主管机关的权限作了明确规定。根据《私立学校法》的规定,私立大学、私立高等专门学校以及设立此类学校的学校法人,均归文部大臣管辖。为了尊重私立高校的自主性,避免主管机关对私立高校办学自主权过多的干涉,《私立学校法》对文部大臣的管理权限做出了明确的限定,作为对教育行政主管部门行使权限的制约。该法规定,文部大臣在批准私立高校的设置与废止、设置人的变更或招生定额有关的学校章程的变更和下令关闭时,必须事先听取大学设置与学校法人审议会的意见,大学设置与学校法人审议会作为文部大臣的咨询机构,但在私立高校的设立、废止等有关的事项上握有审定权,具有权威性,以作为对教育行政主管部门行政权限的制约。由此可见,日本对私立高校的管理,除注重中央教育行政机构的管理外,还广泛依靠咨询机构(大学设置与学校法人审议会等)。咨询机构参与教育行政过程,是民主化管理在私立教育行政体制中的体现。通过咨询机构的审议和咨询,有效地促进了政府对私立高等教育决策和管理的民主化和科学化。
(三)学校法人制度。学校法人制度是《私立学校法》的核心所在,战前,日本以民法上的财团法人作为私立高校的经营主体,战后改为特殊法人的学校法人v 。国家籍此提高私立高校的公共性,创建一个私性质低,而公共性高的学校设立者制度。通过学校法人制度形成有关私立高校的设立、管理、资助及监督等制度。从这种意义上讲,《私立学校法》也可称作学校法人法。(1)学校法人的设立。在日本,只有学校法人才有资格设立私立高校。根据《私立学校法》的规定,要申请成立学校法人,首先必须具有一定数量的成立学校法人者无偿捐赠专门用来设置私立学校的资金。其次,文部大臣在审查学校法人的财产是否符合《私立学校法》第二十五条的条件以及捐赠行为的内容是否违反法令等,在听取大学设置与学校法人审议会的基础上,做出是否准予成立的决定。(2)学校法人的管理。《私立学校法》对学校法人的管理体制及财务管理也做出了明确规定。以实现私立高校的公共性为前提,根据《私立学校法》的规定,私立高校内部建立了民主的校内管理体制。它规定了学校法人的组织机构由理事会、监事以及评议会组成。监事和评议会具有监督、制衡理事会的权力的职能。同时,为了使学校法人负责人能够公正、高效地发挥作用,在《私立学校法》中还规定了学校法人的亲属回避制度及有关人员的兼职问题。在财务管理上,《私立学校法》将私立学校的会计制度按照一般会计和收益事业的会计进行了区分,并做出了原则性的规定。为了加强财务管理,日本还制定了一部与私立高校有关的重要法律《学校法人会计基准》。(3)学校法人的变更与解散。日本私立高校以设立者的捐赠行为为前提,因而其变更也以捐赠行为的变更为转移。学校其它方面的变更,均是以是否要变更捐赠行为加以限制。就是说,不论怎样变更,主管部门都要监督是否有经费上的保障。(4)资助与监督。以实现私立高校的公共性为前提,政府应该对私立高校的发展给予必要的支持与资助,这是《私立学校法》的又一基本精神。《私立学校法》第五十九条规定:“国家和地方政府在认为有必要振兴教育之时,可根据其它相关法律规定,对学校法人实施学校教育给予必要的资助。”日本政府把振兴私立学校作为自己优先考虑的重要政策,于1970年对私立大学实行的补助金制度为私立大学的发展奠定了重要的经济基础。1975年,日本政府颁布了《私立学校振兴助成法》,强调国家和地方公共团体应该对私立学校的振兴做出贡献,以改善私立学校教学和科研等办学条件,减轻学生的负担,提高私立学校的管理和经营的水平,促进其发展。在监督上,《私立学校法》规定了对学校法人的监督内容,主要表现在对收益事业和学校解散时的监督。
(四)杂则 杂则主要是私立专修学校的规定。
《私立学校法》是战后日本关于私立高等教育的一部基本的法律,该法常常被称为日本的私学宪法、私学根本法。它的颁布与实施,在日本私学发展史上具有划时代的意义。该法明确了尊重私立高校的自主性、实现私立高校的公共性和政府资助私立高校这三条私立高校发展的基本原则。进入60年代后,为适应经济告诉发展对人才的需求,同时也为了解决私立高等教育法规在实施过程中遇到的各种实际问题,日本先后20次修订了《私立学校法》。
以《私立学校法》为核心、其它一系列补充规定和实施细则为辅助的层次分明的完整的私立高等教育法规体系,明确规定了私立高校的管辖机关及权限、内部管理制度、设置程序及标准、政府对私立高校资助的范围、程序、计算方法等,使私立高校教育纳入法制化轨道。这样一方面完善了政府对私立高校的规范化的监督管理和资助工作,另一方面使私立高校的发展具有强有力的法律保障,使私立高校获得了与国立、公立高校平等的地位,带来了私立高校自治的加强,还促使了日本私立大学得以规范而迅速的发展。
但日本在私立高等教育立法方面也存在着一定的不足。一是日本私立高等教育法规中,由于有些法律条款规定得过细,造成频繁修改,规定过死,抑制了教育管理第一线的创造性。二是没有专业限制的规定。不少私立高校盲目适应市场需求,注重发展应用学科专业,忽视理论学科专业,造成人才培养的混乱和专业结构比例失调,人才浪费现象突出。三是没有中止援助的规定。
三、对我国民办高校立法研究的启示
(一)进一步健全我国的民办高等教育法规体系。日本私立高等教育高度法制化的关键就在于其私立高等教育法规体系相当完善,已形成以《教育基本法》和《学校教育法》为基础,《私立学校法》为核心,《私立学校法实行令》、《私立学校法实行规则》、《日本私学振兴财团法》、《学校会计基准》、《私立学校振兴援助法》以及《私立学校振兴援助法实行令》等一系列补充规定和实施细则为辅助的层次分明的立法体系,使得整个私立高等教育工作具备了完整的法律基础。而我国还未形成完备、系统的私立高等教育立法体系,现有的《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》只是对民办高等教育发展过程中的一般性问题做了规定,部分条文的规定具有相当的概括性,国家还需要制定与之相配套的法规,如实施细则、程序性法规等来有助于其落实。
(二)确立中国民办高校的法律地位。日本的《私立学校法》的本质是界定日本私立大学的学校法人的法律地位,充分强调了其自主性和公共性原则。[2]这种学校法人“不同于民法上的财团法人,而是结合办学实际而特设的一类特殊法人。但就学校法人与捐资者的关系及其法人组织机构的设立而言,我们仍可以认为学校法人的性质是一种具有浓厚财团法人色彩的特殊法人。” [3]根据我国的《民办非企业法人单位登记管理暂行条例》,从事公益性教育教学活动的民办高校法人主体,在民政部门登记为民办非企业单位法人。但登记为民办非企业单位性质的办学主体并不都具备法人资格,因为《暂行条例》对民办非企业单位的民事主体地位作了更宽泛的规定,既可以包括法人、合伙和个体三种形式。这显然是不利于我国民办高校法人制度的建立和完善,也不利于保障民办学校的独立办学自主权和独立承担民事责任的能力,而且非法人主体的办学形式常常因学校内部治理结构不健全,财务会计工作不规范等原因,给出资人在办学活动中谋取私人利益提供了便捷途径。
(三)中国民办高校的立法要体现中国特色。中国民办高校的出现是中国经济体制从计划经济走向市场经济转型的产物,也是高等教育实现现代化、大众化的客观要求。借鉴日本私立大学立法的经验是必要的,但在民办高校立法过程中也应该充分了解中国的国情,中国民办高校的发展阶段和特点。
参考文献:
[1]肖伟.战后日本国家安全战略[M].北京:新华出版社,2001:234-246.
[2]鲍健强,张旭.日本私立大学的立法特点研究 [J].浙江树人大学学报, 2001,(5).
[3]劳凯声.教育法学基本问题研究[M].教育科学出版社,2003:359.