根据《中华人民共和国教育法》的规定，各级各类学校必须有自己的章程。学校章程是学校内部管理的全局性、纲领性文件，是学校自主管理、自我约束与依法接受监督的基本依据。法制角度上的现代学校管理的核心就是“按照章程自主管理”。尽管章程建设对一所学校来说是一项基础性、前提性的工作，是申请办校的必备条件，但由于历史原因，我国许多中小学在创建之初并没有自己的章程，更多的公办学校虽然在依法治校的大背景下也在采取措施弥补这一历史缺陷，但在制定章程过程中并没有认真对待，而是非常随意地拟定出一个章程应付了事。造成这一现状的原因是多方面的，既有对制定章程的意义没有正确认识的缘故，也有对章程的具体内容、要求和操作程序等不甚了解的因素。本文试图在法制视野中对中小学章程建设作些探讨，期望对中小学校章程建设有所启示。
学校章程建设的法理意义
正如一个国家需要宪法，一个政党需要党章一样，学校在办学过程中也离不开章程。章程作为学校的基本法，凝聚了全校师生的集体智慧，彰显了学校的历史传统、办学理念、办学宗旨、办学特色及学校发展目标和战略，规范了校内各种关系，明晰了领导体制、组织结构、管理模式，规定了学校、教师和学生各自的权利和义务，从而向社会展示出学校的形象和品位。在依法治国的新形势下，国家强调学校要根据国家法律与政策的规定，并结合教育的规律和学校的实际，加快学校章程建设，确保每所中小学都有自己的章程，从法理角度看，至少有四个意义：
第一，章程建设是推进学校依法治校的重要抓手。在实施依法治国方略过程中，中小学校都已经将依法治校列入学校的议事日程中。依法治校在具体实施过程中，应当从哪方面入手，重点抓哪些工作，这是依法治校工作实际运作中所无法回避的。我们知道，依法治校的前提是有法可依、有章可循。学校范围的“法”和“章”就是学校的规章制度系统，在这一规章制度系统内，势必有一个核心，也就是说，依法治校的关键是有一个“基本法”可依、一个“总章程”可循。章程就是学校的“基本法”和“总章程”，是学校最具权威性和稳定性的重要文件。抓住了章程建设，依法治校就可以有纲举目张之良效。这是因为，制定学校章程的过程非常严肃规范，广泛的宣传发动、深入的学习讨论、规范的立法程序、具体的贯彻落实以及领导的身体力行、群众的广泛参与，本身就是一个统一思想、提高认识的过程，可以使教职员工对学校依法治校的意识得到强化、观念得到更新，并有利于推行依法治校。同时，章程在规章制度中的特殊地位又决定了抓住章程建设，就是抓住了规章制度建设最重要的内容，就可以在此基础上有力地促进具体规章制度的建设。正基于此，学校章程建设理应成为推进学校依法治校的最佳选择和最好抓手。
第二，章程建设是规范学校决策机制与提高管理效益的必然要求。我国中小学实行校长负责、党组织发挥政治核心作用、教代会参与管理与监督的制度，要使这一制度真正落实下去，各学校还得制定具体的、可操作的校内规章制度来保证和规范。中小学校为贯彻落实依法治校的方针，虽然纷纷制定和完善学校的规章制度，但不少学校制定的规章制度比较零乱、不甚规范，甚至规章制度之间还时有冲突，这与学校章程的缺失不无关联，章程的缺失使得学校各项具体的规章制度缺乏整体的协调和坚实的基础。必须指出的是，章程作为学校的基本法和办事总规则，涉及学校的治理结构和根本制度，是学校存在的前提和发展的基石，同时，章程还是学校其他规章制度的“母法”，在所有校内规范性文件中效力是最高的，学校的所有规章制度都应当从它那里派生，以其为依据形成，并不得与其发生冲突。因此，学校从实际需要出发先行制定出章程，有利于其它规章制度的规范化制定和整体性协调，同时也可以进一步规范学校的决策机制，提高管理水平和效益，促进学校的持续健康发展。
第三，章程建设是落实学校办学自主权、实行民主办学的题中之义。由于传统计划经济条件下政府包办教育的传统观念至今仍存有一定的影响力，不仅教育行政主管部门不该管的却管得过多过死的现象依然出现，而且离开教学行政部门的直接指挥后，一些中小学校很难自行运转的情况也客观存在。长期生活在固有体制下的一些中小学校，办学宗旨不明、管理体制不畅、工作规范缺失，校内工作由校长一人做主；校外，校长唯教育局的指令行事，导致学校缺乏办学自主权，也没有形成民主办学的氛围。为了理顺中小学校内外关系，将学校的办学自主权落到实处，将民主办学的氛围建立起来，地方政府和教育主管部门就要转变职能、依法治教，再也不能沿袭计划经济条件下的老办法“捆绑”学校，而要依照法律的要求和教育教学规律来管理学校，同时也要发挥学校的办学积极性。从某种意义上说，制定章程的过程是一次坚持依法治校、扩大办学自主权和实行民主管理的生动实践。民办学校由于特殊的办学主体和利益关系，更为关注依法自主管理、自主办学问题，因此民办学校在办学审批过程中，就按照国家法律的要求，制定出了学校的章程，从而明确了民办学校在办学过程中所包涵的自主权：学校内部管理体制的选择权；对教师和其他教育工作者的聘任权；面向社会，自主招生、自主设置专业权；校产管理使用权；办学经费使用权；重大事项议事权以及校内监督权等，从而保证了民办学校办学自主权的实现和奠定了民主管理的基础。公办学校也应当在法律的框架内，建立章程来规范办学自主权，使之成为自主、自律、自负责任的权益主体，通过包括章程建设在内的学校规章制度建设，实现学校运行的制度化、规范化、程序化，从而达到提高教育质量、办出特色、培养合格人才的目的。学校章程既是学校自主发展、自主管理和自我约束的基本依据，也是学校依法接受行政监督和司法审查的重要依据。
第四，章程建设是扩大学校社会影响的载体。由于社会对人才的需要是多元的，学校所培养的人才也应当是全面发展而有特长的；同时还由于学校的办学理念及客观办学资源和条件存在落差，学校的办学层次也不尽相同。中小学校的办学就要在遵循教育规律和符合校情的前提下，按照社会的需要来开展教育教学，实现预期的办学目标。中小学校要按照对学生的个性和能力最大程度地予以开发和培养的宗旨，倡导个性化办学，培养出既合格又有专长的人才；要按照科学的教学理念，最大程度地运用好办学资源和条件，提高办学的效益。这就要求各中小学要从本校传统和教育资源的特点出发，充分考虑到校情、师情和生情的实际情况，在办学理念和指导思想上有新意，在办学措施和方法上有创造，在办学工作中有特色，在办学效益上有提高。这涉及学校的办学指导思想、办学理念和特色等，应当通过一定的载体反映出来，学校章程本身就是一个反映这些事关学校生存发展的最基本和最核心方面的宣言。从学校的章程中，我们可以看到学校章程背后对学校起支撑作用的办学思想、办学理念和特色、学校发展目标和战略等，看到学校是在何种体制下开展教书育人工作的。自然，章程成为扩大学校社会影响的载体的同时，也成为社会评估学校以及学校活动的重要依据。
学校规章制度建设中的几个问题
制定和完善学校章程是一项政策性很强的系统工程，势必遇到许多理论与现实问题，其中以下问题不可忽视：
1.学校章程的个性特征
学校章程应包涵的主要内容，国家的法律法规及教育行政部门的文件有具体的要求，一般而言，学校章程所包涵的主要内容是：学校名称和地址；学校的上级部门；学校的法定代表人；学校招生范围及办学规模；学校的机构及其产生办法、职责、议事规则；学校的权利和义务；教师的权利和义务；学生的权利和义务；学校经费来源和注册资本；学校的解散事由与清算办法；以及学校认为需要规定的其他事项。这些学校章程中所包涵的共性方面的内容在各个学校的章程中基本上都能够体现，如果缺乏了这些必备的基本条款，该章程不仅不是一部成熟的章程，而且也常常很难通过教学行政部门的审批。
从许多学校制定的章程中，我们认为要防止两种倾向：第一种是章程内容过多过泛，没有重点。章程内容规定并不是越全面越具体越好。有的学校在所制定的章程中加进很多一般的具体制度和工作方法，显然没有必要；有的章程中甚至还包含了很多超越现实的理想化内容，最后必然难以实施。要防止的另外一种倾向是章程千篇一律，毫无差异可言。作为学校纲领性文件的章程，应将规范性与纲领性、原则性和灵活性结合起来，在体现教育规律基础上更好地结合校情、师情和生情实际，也就是说，各学校章程中所规定的共性内容不可缺少，但凸显学校个性的内容更应当引起重视。在充满竞争的年代，一所没有个性和特色的学校，势必失去生存与发展的动力，也就很难有所作为。学校的个性特征，不仅体现在中学和小学、一般学校和职业学校、公办学校和民办学校等不同类型的学校之间的差异，而且在同一类型的学校之间，也应当有所不同，以体现出学校的办学特色。
2.学校章程建设的程序规范
章程本身的重要性决定了制定章程是学校发展进程中一件具有历史意义的大事。从制定章程的决策做出到具体章程的草拟过程，从章程的审批通过到章程的实施，是牵动学校方方面面的全局性、系统性工程。如果把章程比作是一篇文章，它就是建立现代学校制度的奠基之作，是全校师生员工集体智慧的结晶。为了保证章程的合法性、科学性，必须从制定章程的程序上加以规范。学校应当确定一个几近立法的严密程序来制定学校的章程，即学校在制定章程时，要比学校一般的规章制度的制定过程更为严肃、系统和周到细致。从成立正式起草机构，开展前期调研、资料收集、文稿试拟，到经过反复深入的研究和讨论后，提出征求意见稿，最后到提请审议通过，所经历的一系列步骤、环节和程序，应当是十分严谨和规范的。其中，法律法规的学习理解，调查研究的深入进行，教职员工的广泛参与，教代会的审查通过，教育行政机构的批准等等，都是必经程序，不允许有任何的疏漏和忽视。必须强调的是，学校教职员工的讨论以及教代会的表决是制定章程的根基，是依法治校和民主办学的体现，任何一部章程，只有经过广泛的讨论和经法定程序表决并通过后，才真正代表了民意，才具有实施的基础。
3.学校章程的政府审批
经学校教代会通过的章程，必须经由上级教育主管机构的审查批准方能成立。作为教育行政部门来说，核准学校章程作为必经程序，应视为一种教育行政审批，体现了教育行政部门依法行政的一项职能。对学校章程的审批主要涉及章程的合法性和可能性。除了看章程的制定和通过的程序性要求是不是已经符合规范外，从实体角度主要看两方面的内容：一是看章程内容的全面性。即章程所要求的基本内容应当是全部具体、明确规定进去，不存在任何遗漏；二是看章程内容的合法性。即章程所规定的内容应当符合国家法律法规的规定和上级教育行政机关的要求，不存在与之相冲突甚至矛盾的地方。必须强调，教育行政部门在审批章程过程中，应当有一定的宽容度，即只要基本内容已经涉及，且章程与国家的法律法规和政策没有矛盾和冲突，就应当予以认可。同时更应当鼓励和倡导学校体现自己的办学特色和个性。从更高的要求看，学校的章程不仅要符合国家的法律法规和教育部文件等的要求，还要有鲜明的个性，体现出学校的办学特色。中小学校多姿多彩的办学特色的存在，方能显示出我国基础教育的繁荣和兴旺，也才有利于人才培养质量的提升。
4.学校章程执行情况的检查和评估
学校的章程并不仅仅是一种宣言与形象，更是一种实践。章程制定后，需要学校在日常管理和教育教学事务中加以落实。学校的所有活动，都应当体现章程的精神和贯彻章程的具体内容。因此，对于还没有制定章程的学校来说，当务之急是要抓紧制定章程，保证早日有章可循；对于已经制定章程的学校来说，则要强化章程的贯彻落实。核准章程的通过固然非常重要，不能够有丝毫松懈，但章程最终能不能得到落实则更为重要和必要。学校不能在章程制定完后就万事大吉、抛至脑后，而应当严格按章程办学，以实现制定章程的预期目的。这就要求教育行政管理机构在管理学校事务过程中，不要违背学校的章程，同时，为了保证章程的落实，教学行政管理部门负有监督责任，应当加强章程执行情况的检查和评估。
检查和评估章程落实情况可以从书面检查评估和现场检查评估两方面着手。所谓的书面检查评估，就是指学校章程制定后，还得有一系列具体的措施来保证章程的落实。例如，看章程中所规定的学校校长负责制、党组织发挥政治核心作用、教代会参与管理与监督的作用，势必要看校长、党组织、教代会等的各项议事规则有没有建立及运作情况；看学校的日常运作是不是按照章程进行，就要看学校的规章制度、工作计划、发展规划、机构设置等是不是符合章程要求并得到落实。对这些方面的审查，可以通过学校提供的书面材料进行。所谓的现场检查评估，就是指深入到学校内部，就学校的办学运作过程和环节，进行全面、客观和准确的调查，从而考察办学过程是不是符合章程的要求。教育行政机构应当建立章程的定期检查制度，定期组织人员深入各中小学校，对学校章程的贯彻落实情况进行常规性检查，这项工作应当作为依法治校工作检查和评比的重要内容之一。在检查评估中一经发现有不符合章程所规定的内容的，责令其限期改正并依法依纪处理，以体现章程的严肃性和权威性。
（作者系上海海关高等专科学校副校长、教授，上海，201204）